III SA/Gl 2745/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant St. sekr. sąd. Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi Stowarzyszenia Rozwoju Wsi L. i Okolic w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na posiedzeniu niejawnym w dniu [...]r., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Rozwoju Wsi L. i Okolic w L. w K. od decyzji Wójta Gminy S. Nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie zwrotu dotacji i określenia terminu, od którego nalicza się odsetki – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszo- instancyjne. W podstawie prawnej powołano się na art. 17, art. 18, art. 21 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - (t.j. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 90 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U.z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U Nr 249, poz. 2104 ze zm.), art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1241), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Powyższa decyzja odwoławcza została wydana po uprzednim uchyleniu przez SKO w dniu [...]r. pierwotnej decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r. w tymże przedmiocie. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji przedstawiono stan prawny i faktyczny sprawy. Podkreślono, że decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy S. zobowiązał Stowarzyszenie Rozwoju Wsi L. i Okolic w L. do zwrotu części dotacji celowej w kwocie [...] zł udzielonej na 2008 rok przez Gminę na wykonanie zadań z zakresu prowadzenia Niepublicznej Szkoły Podstawowej w L. na podstawie umowy Nr [...] z dnia [...]r. oraz aneksu z dnia [...]r. wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od [...]r. do dnia zapłaty, zgodnie z art. 168 ust.3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Powyższa dotacja została ustalona w oparciu o podaną przez szkołę planowaną liczbę dzieci, a tymczasem z przepisów art. 90 ust.2a ustawy o systemie oświaty wynika, że wysokość dotacji uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów, a z przeprowadzonych czynności kontrolnych wynika że zamiast planowanych [...] uczniów faktycznie uczęszczało - [...]. W konsekwencji więc wykorzystanie dotacji z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranie w nadmiernej wysokości powoduje powstanie obowiązku zwrotu dotacji oraz uiszczenia odsetek od kwoty pobranych dotacji. Decyzja ta została zakwestionowana przez Stowarzyszenie Rozwoju Wsi L. i Okolic w L., które wniosło o jej uchylenie i umorzenie postępowania akcentując wykorzystanie środków w całości zgodnie z przeznaczeniem co potwierdził protokół kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło odwołania i wydało opisaną na wstępie decyzję podzielając stanowisko organu I instancji. Powołując się na uregulowania prawne z art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty, art. 152 ust.3, art. 168 ust.3 ustawy o finansach publicznych, a także uchwałę Rady Gminy S. [...] z dnia [...]r. w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji na realizację zadań własnych gminy dla podmiotów nie zaliczanych do sektora finansów publicznych potwierdziło zasadność orzeczonego zwrotu części dotacji celowej w kwocie [...] zł. Podkreślono podmiotowy charakter dotacji i zasady oraz tryb ich rozliczania Przedstawiając katalog sytuacji warunkujących dokonanie ich zwrotu do budżetu powołano się art. 145 oraz art. 146 ustawy o finansach publicznych z 2005r. Skoro zatem strona zwróciła się do Wójta Gminy S. o uwzględnienie w planach budżetowych gminy z dniem [...]r. pełnej subwencji oświatowej należnej dla [...] uczniów uczęszczających w roku szkolnym 2007/2008 do Niepublicznej Szkoły Podstawowej w L. to przekazana dotacja wyniosła [...] zł i wynikała z subwencji oświatowej oraz z aneksu nr [...] z dnia [...]r. do umowy nr [...] zawartej pomiędzy Wójtem Gminy S. a Stowarzyszeniem Rozwoju Wsi L. i Okolic w dniu [...]r. w którym wprowadzono zmiany do umowy nr [...] w ten sposób, że zmieniono kwotę dotacji [...] zł na [...] zł. Natomiast wobec uczęszczania faktycznego [...] uczniów – zdaniem organu I instancji - wysokość należnej dotacji na rok 2008 powinna wynosić [...] zł, w wyniku czego powstała nadpłata w wysokości [...] zł. Powyższe zostało stwierdzone protokołem kontroli przeprowadzonym przez organ I instancji z dnia [...]r., w wyniku którego ustalono, że rzeczywista liczba uczniów od m-ca stycznia do czerwca 2008r. wynosiła [...] uczniów, a od września do grudnia 2008 - [...]. Natomiast z protokółu Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia [...]r. w zakresie prawidłowości wykorzystania i gospodarowania środkami publicznymi w 2008r. wynika, że subwencja została wykorzystana w całości zgodnie z przeznaczeniem; jednak Stowarzyszenie w 2008r. - nie prowadziło wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych w ramach dotacji oświatowej w wysokości [...] zł, czym naruszyło art. 132 ustawy o finansach publicznych. Nadto zaznaczono, że do organu I instancji w dniu [...]r. rozliczenie dotacji z budżetu gminy przyznane Stowarzyszeniu w wysokości [...] zł za okres [...]r. [...]r., z którego wynika, że subwencja została wykorzystana w 100 %, zaś obroty wyniosły [...] zł. Natomiast z oświadczenia Wójta Gminy S. z dnia [...]r. wynika, że zgodnie z metryczką podziału subwencji oświatowej na rok 2008 wyliczona kwota subwencji dla szkoły wynosiła [...] zł. Zgodnie zaś z aneksem nr [...] z dnia [...]r. do umowy [...] przekazano Stowarzyszeniu kwotę [...],- zł. Przyczyną różnicy obu kwot była pomyłka w obliczeniach i postanowiono pozostawić subwencję w wysokości wynikającej z aneksu. Ze stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...]r. wynika natomiast, że w toku badania nadzorczego prowadzonego przez Kolegium RIO nie stwierdzono naruszenia prawa w zakresie podjętej uchwały Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu Gminy S., sposobu jej rozliczenia, kontroli wykonania zadań zleconych podmiotom nie należącym do sektora finansów publicznych. Reasumując swe rozważania SKO stwierdziło, że różnica pomiędzy [...] a [...] uczniów wynosi: [...], a zatem [...] x [...] zł x [...] m-ce = [...] zł i jest to kwota podlegająca zwrotowi do budżetu gminy. Na zakończenie podkreślono, że wprawdzie występują uchybienia w decyzji I instancji w zakresie podstawy prawnej, rodzaju umowy i rodzaju dotacji jednak nie mające wpływu na wynik merytorycznego załatwienia sprawy. Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia strona zaskarżyła decyzję ostateczną SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej akcentując wydatkowanie otrzymywanych środków w 100% zgodnie z ich przeznaczeniem. Wskazano także, że mimo wymogu w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty Gmina S. nie podjęła wymaganej prawem uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych, zatem powoływana uchwała nr [...] z dnia [...]r. nie mogła mieć zastosowania w sprawie, gdyż weszła w życie dopiero w 2009r. Dlatego też wyłącznie umowa i aneks stanowią podstawę udzielenia stronie dotacji, a te były oparte na uchwale z [...]r. Zatem brak jest jakichkolwiek innych kryteriów rozliczania dotacji niż wynikające z umowy, a te nie zachodzą, podobnie jak przesłanki z ustawy o finansach publicznych, co potwierdza także jednoznaczna ocena UKS. Organ odwoławczy nie zgadzając się ze skargą wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony podtrzymał zarzuty podkreślając wadliwość decyzji SKO. Zaakcentowano zakres rzeczowy a nie osobowy dotacji oraz fakt przyznania jej nie w oparciu o art. 90 ust. 2a, ale jak wynika z umowy o art. 118 ówczesnej ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Poza tym należy zaakcentować, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania sporu zaistniałego między stroną a organem. Władny jest jedynie do skontrolowania legalności wydanego rozstrzygnięcia w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych sprawy i oceny prawidłowość zastosowanych do nich norm prawnych. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało konieczność uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy zauważyć, iż art. 138 Kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć które wydaje o_@POCZ@_rgan odwoławczy po rozpatrzeniu wniesionego odwołania: _@POCZ@_ _@KON@_ 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo _@POCZ@_ _@KON@_2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo _@POCZ@__@KON@_ 3) umarza postępowanie odwoławcze. _@POCZ@__@KON@_ 4) może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. _@POCZ@__@KON@_ Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy, musi wreszcie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. Nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie zwrotu części dotacji celowej w kwocie [...] zł udzielonej na 2008 rok przez Gminę na wykonanie zadań z zakresu prowadzenia Niepublicznej Szkoły Podstawowej w L. na podstawie umowy Nr [...] z dnia [...]r. oraz aneksu z dnia [...]r. wraz z należnymi odsetkami. Natomiast z wyliczeń organu odwoławczego zawartych na str. 7 uzasadnienia decyzji z dnia [...]r. wynika, że kwota podlegająca zwrotowi do budżetu gminy wynosi [...] zł. Skoro więc ustalona przez SKO kwota jest o [...] zł niższa niż orzeczona przez organ I instancji to błędnie organ odwoławczy orzekł w sentencji o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy S., gdyż powinien był w tym zakresie zreformować pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Sentencja bowiem decyzji odwoławczej o utrzymaniu w mocy orzeczenia I instancji jest tożsama z uznaniem zasadności i jego prawidłowości. Reasumując powyższe należało więc stwierdzić brak spójności pomiędzy wyliczeniem wysokości zwracanej kwoty przez SKO a rozstrzygnięciem zawartym w sentencji przedmiotowej decyzji odwoławczej utrzymującej w mocy orzeczenie o zwrocie kwoty [...] zł. Dodatkowo należy także zauważyć, iż z ustawy z dnia 30 czerwca 2005r o finansach publicznych - a_@KON@_rt. 145 ust. _@POCZ@__@KON@_ 1 wynika, że zwrotowi do budżetu podlegają dotacje udzielone z budżetu państwa: pkt _@POCZ@__@1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pkt_@POCZ@__@KON@_ 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Przy czym d_@POCZ@__@KON@_otacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że określona kwota części dotacji do zwrotu jest nadpłatą z tytułu pobrania przez Stowarzyszenie dotacji w nadmiernej wysokości, natomiast SKO w uzasadnieniu decyzji odwoławczej przedstawiając argumentację powołuje się na wydatkowanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem – co stanowi odrębną przesłankę warunkującą dopuszczalność zwrotu. Zaakcentowania wymaga także norma z art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty, która stanowi, że d_@POCZ@__@KON@_otacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Natomiast z przekazanych dokumentów nie wynika wysokość kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w Gminie S.. Zatem nie można stwierdzić, iż dotacja na osobę wynosiła - [...] zł skoro mowa o kwocie "nie niższej niż", zatem prawnie dopuszczalna byłaby suma wyższa. Natomiast zarówno w umowie nr [...] z [...]r., jak i jej aneksie z [...]r. brak jest konkretnych danych liczbowych w tym zakresie; nie wynikają one także z jakiegokolwiek innego dokumentu. Reasumując zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 Kpa. Natomiast brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia kluczowych okoliczności przesadzających sprawy stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 Kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. W przypadku zaś decyzji nakładających obowiązek finansowy, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie dotacji budżetowych, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego sposobu prowadzenia sprawy wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 205 § 2 i 3 tej ustawy zasądzając od SKO na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł obejmującą: uiszczony wpis od skargi; [...] zł wynagrodzenie radcy prawnego zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 p.p.s.a.