III SA/Gl 2749/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi B.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej jako ZUS) decyzją z [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływany jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku B.C., utrzymał w mocy decyzję z [...] r. nr [...], o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okresy od lutego 2009 r. do lipca 2009 r. oraz październik 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że wnioskiem z [...]r. B.C. wniósł o umorzenie należności. W toku postępowania ustalono, że nie osiąga on dochodów. Nie pracuje i jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku a prowadzona przez niego działalność gospodarcza [...]r. została zlikwidowana. Nadto wnioskodawca [...] r. złożył pozew o rozwód z żoną E.C., posiada umowę majątkową małżeńską z [...]r., na mocy której została wyłączona wspólność ustawowa. Posiada też zadłużenie bankowe oraz z tytułu usług telekomunikacyjnych. Nie posiada żadnego majątku nieruchomego. Jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] (1991) oraz [...]2,0 GLI Kat (1993), który jest wyrejestrowany i nie posiada przeglądu technicznego. Na należności z tytułu zaległych składek w dniu [...] r. dokonano zajęcia rachunku bankowego, jednakże (...) Bank pismem z [...] r. poinformował o braku środków pieniężnych na rachunku bakowym. Następnie [...] r. prowadzenie postępowania egzekucyjnego przekazano Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Z., który nie stwierdził całkowitej nieściągalności. Na podstawie powyższych ustaleń i wobec braku okoliczności stanowiących podstawę do umorzenia zaległości B.C. - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. wydał [...] r. decyzję nr [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okresy od lutego 2009 r. do lipca 2009 r. oraz październik 2009 r. W podstawie prawnej wydanej decyzji powołał art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, zwanej dalej u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej jako rozporządzenie). W motywach swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że brak jest okoliczności uzasadniających umorzenie powstałego zadłużenia. Zgodził się z tym, iż sytuacja finansowa skarżącego może utrudniać spłatę tego zadłużenia. Organ zauważył, że skarżący ma wprawdzie 51 lat, co sprawia, że podjęcie przez niego zatrudnienia staje się utrudnione, jednak posiada on wyższe wykształcenie, co daje szansę na polepszenie sytuacji finansowej skarżącego. W związku z tym organ uznał, że umorzenie zaległości na tym etapie byłoby przedwczesne. Ponadto zaakcentował, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko ze wszystkimi tego konsekwencjami. W piśmie z [...] r. skarżący zwrócił się do ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Domagał się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownego rozpatrzenia wniosku. Wskazał, że zaskarżona decyzja i przedstawione przez niego dokumenty są w dużej rozbieżności. Dodał, że jest osobą bezrobotną i bezdomną dlatego nie ma możliwości i sposobu na uregulowanie należności. Zaznaczył, że nie prowadzi działalności gospodarczej a Powiatowy Urząd Pracy nie przedstawił mu żadnej oferty pracy, którą mógłby wykonywać. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwał zobowiązanego do przedłożenia dowodów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z [...] r. powiadomił stronę na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu. W piśmie z [...]r. B.C. podniósł, iż decyzja pierwszoinstancyjna narusza podstawowe przepisy postępowania, t.j. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia jego trudnej sytuacji osobistej i majątkowej, która powinna mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i utrzymuje go żona. Nawet gdyby znalazł pracę to musiałby płacić na utrzymanie córki, która jest na studiach, opłacić zaległości za media i wobec banków. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku decyzją z [...] r. nr [...], ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z [...]r. W jej uzasadnieniu organ nawiązując do argumentów zawartych w decyzji organu I instancji wskazał jeszcze raz, że B.C. nie osiąga dochodów. Nie pracuje. Według informacji udzielonej przez Powiatowy Urząd Pracy w Z. jest zarejestrowany od [...]r. do nadal jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. [...] r. złożył pozew o rozwód z żoną E.C.. Posiada umowę majątkową małżeńską z [...] r., na mocy której została wyłączona wspólność ustawowa. Z zaświadczenia z [...] r. wystawionego przez Urząd Miejski w Z. wynika, że został wymeldowany z pobytu stałego. Z przedłożonych dokumentów wynika, że zalega z płatnościami wobec banków. Odnosząc się do jego oświadczenia, że nawet gdyby znalazł pracę musi opłacać zaległości wobec banków i pomagać studiującej córce, organ stwierdził, że wyrażona chęć spłacania zadłużenia z tytułu zaciągniętych kredytów oraz innych zobowiązań świadczy o priorytetowym traktowaniu zobowiązań względem innych wierzycieli w stosunku do należności składkowych. Dodał, że przy ocenie czy jego trudności płatnicze mają charakter okresowy czy stały, wzięto pod uwagę wiek i wykształcenie. Oceniając te okoliczności organ uznał, że jego stan majątkowy ma charakter przejściowy. Istnieje bowiem możliwość poprawy jego sytuacji finansowej poprzez podjęcie pracy zarobkowej. Organ podsumowując ustalenia zgromadzone w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego jak również złożone oświadczenia skarżącego stwierdził, że nie stanowią one wystarczających przesłanek do umorzenia należności. Zaznaczył, że decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek rozpatrywane są na zasadach uznania administracyjnego. Zaakcentował, że o uznaniowości mówimy, gdy zachodzi całkowita nieściągalność lub występują uzasadnione przypadki określone w § 3 rozporządzenia. Ponadto zarówno u.s.u.s. jak i przytoczone rozporządzenie nie zawiera nakazu umorzenia zobowiązań, bowiem ustawodawca w każdym z przepisów zawarł zapis: "Zakład może...". Ponadto działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko ze wszystkimi tego konsekwencjami. W skardze do sądu administracyjnego B.C. wniósł o uchylenie decyzji z [...] r. nr [...] w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 7 k.p.a , polegające na niezastosowaniu dyspozycji tej normy; 2. art. 77 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 3. błędne uzasadnienie faktyczne i prawne. Skarżący nie zgodził się z argumentacją podaną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że ustawodawca stworzył mechanizmy umożliwiające umorzenie należności według stanu majątkowego aktualnego w czasie rozpatrywania wniosku o umorzenie należności. W jego ocenie oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie należności organ ma obowiązek rozważyć aktualną sytuację majątkową wnioskodawcy, a nie snuć przypuszczenia na przyszłość i tylko taki stan faktyczny powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie należności. Zarzucił też, że organ zajął się sprawą w sposób nieprawidłowy oraz nie odniósł się do zarzutów, które podniósł we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponownie zaznaczył, że decyzje w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek rozpatrywane są na zasadzie uznania administracyjnego, jednakże nie można z nich uczynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z powstałego z tego tytułu długu. Na rozprawie 29 września 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Skarżący powołał się na swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. Dodatkowo oświadczył, że jest zatrudniony od [...] r. i że podejmuje starania o podniesienie kwalifikacji zawodowych. Obecnie pracuje na stanowisku dozorcy elektryka i zarabia ok. [...] zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Badając niniejszą sprawę, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na początku należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W tym przepisie ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie to jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność tych należności. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Z kolei art. 28 ust. 3a ustawy stanowi o tym, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany, zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że: "przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może ale nie musi umorzyć zaległości". Zatem norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą one być umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności ustalonej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ podejmując decyzję, na podstawie art. 28 ust. 2, pozbawiony jest prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organ przy jej wydaniu przede wszystkim skupił się na spełnieniu przez skarżącego, którejś z ustawowych przesłanek determinujących umorzenie zaległości. Postępowanie przeprowadzone przez organ rentowy poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego. Organy orzekające wzięły pod uwagę podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. W postępowaniu administracyjnym ustaliły, że skarżący nie pracuje. Jest zarejestrowany od [...]r. do nadal jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. [...] r. złożył pozew o rozwód. Posiada umowę majątkową małżeńską z [...]r., na mocy której została wyłączona wspólność ustawowa. [...]r. został wymeldowany z pobytu stałego. Zalega z płatnościami wobec banków. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. nie stwierdził bezskuteczności egzekucji. Przy czym organy uznały, że wprawdzie skarżący ma 51 lat i nie osiąga obecnie minimum socjalnego, lecz przy ocenie czy jego trudności płatnicze mają charakter okresowy czy stały, wzięto pod uwagę wiek i wyższe wykształcenie, uznając, że jego stan majątkowy ma charakter przejściowy. Stwierdziły, że istnieje możliwość poprawy jego sytuacji finansowej poprzez podjęcie pracy zarobkowej. Przewidywania organów okazały się zasadne, gdyż rzeczywiście na rozprawie w dniu [...]r. B.C. oświadczył, że podjął zatrudnienie. Analizując zgromadzony materiał dowodowy uznać należy, że stanowisko organów zasługuje na aprobatę, gdyż w tej sprawie nie zachodzą przesłanki ustawowe uzasadniające umorzenie należności. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy nie naruszyły także przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności na ubezpieczenia społeczne. Trzeba jeszcze raz zaznaczyć, iż decyzje o umorzeniu należności składek z tytułu ubezpieczeń społecznych mają charakter uznaniowy. Zatem organ może uwzględnić wniosek o umorzenie, jeżeli uzna, że okoliczności i dowody przedstawione przez wnioskodawcę są uzasadnione i wypełniają przesłanki umorzenia określone w § 3 rozporządzenia. Oznacza to, że pomimo zaistnienia przesłanek do umorzenia składek organ ma tutaj swobodę co do rozstrzygnięcia, gdyż decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne nie jest decyzją związaną. W rozpoznawanej sprawie organy wprawdzie przyznały, że skarżący nie osiąga minimum socjalnego, lecz odmowę umorzenia uzasadniły wskazując na przejściowy charakter trudności finansowych skarżącego. W tym miejscu wskazać należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to je spełnia. Zatem podnoszony w skardze zarzut obrazy przepisów postępowania poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji okazał się bezpodstawny. Sąd odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdził, że organ nie naruszył też art. 7 i art. 77 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Przenosząc te przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy jeszcze raz stwierdzić trzeba, że wydając decyzję o odmowie umorzenia należności, organ rentowy prawidłowo przeprowadził postępowanie i ocenił zebrany materiał dowodowy w sprawie w granicach swobodnej oceny dowodów. Skarżący twierdzi, że umorzenie winno nastąpić w związku z zarzutami jakie przytoczył w skardze. Uznać jednak należy, że jego pogląd ma jedynie charakter subiektywny, a ewentualne umorzenie nie może być wyprowadzone z przekonania opartego na istnieniu własnych potrzeb. Odmowę umorzenia należności organ może uzasadniać przejściowymi trudnościami skarżącego i oceną jego perspektyw na przyszłość. Podkreślić też należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich egzekwowania. Z uwagi na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ze względu na cele na które są przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie, organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Reasumując Sąd w pełni podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, stwierdził też, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalono.