III SA/Gl 276/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Adam Pawlyta, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi G. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 18 grudnia 2017 r. nr LVIII/761/17 w przedmiocie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej na dziecko dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce oddala skargę. Pismem z 5 lutego 2025 r. G. J. (dalej: "skarżący), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą G., wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr LVIII/761/17 Rady Miejskiej w Bytomiu z 18 grudnia 2017 r. w zakresie § 1 ust. 3, § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 3 ust. 3, § 4 i § 5 jako sprzecznej z art. 60 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W uzasadnieniu skargi wskazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest przedsiębiorcą, który prowadzi od wielu lat żłobek na terenie Miasta Bytom. Co do meritum sprawy podniósł, w pierwszej kolejności, że zgodnie z wyrokiem TK z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U 19/97, "upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, a upoważnienie art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 ma taka cechę, podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej". Po drugie wskazał na analizę art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, która wskazuje, że upoważnienie rady gminy w ramach uchwały obejmuje wyłącznie "wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja (...). Zdaniem skarżącego wskazuje to, że rada gminy może w uchwale ustalić wyłącznie kwestie dotyczące wysokości dotacji celowej, zasad ustalania dotacji celowej oraz zasad rozliczania dotacji celowej, w szczególności kategorie dzieci, na które dotacja jest przyznawana. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że w omawianej ustawie faktycznie nie wskazano definicji użytych w niej pojęć. Dlatego, jego zdaniem, konieczne jest rozróżnienie znaczenia słowa "zasady" od słowa "tryb". Zgodnie bowiem z art. 250 ustawy o finansach publicznych, elementem umowy dotacyjnej jest określenie "zasad udzielenia dotacji". Gdzie "zasada" to "norma postępowania", a "tryb" – to "procedura". Skarżący podkreślił, że różnice te zostały wyjaśnione przez NSA, który stwierdził, że ustalanie zasad przyznawania i rozliczania dotacji polega na wskazaniu reguł, którymi należy się kierować przy ich przyznawaniu i rozliczaniu. Pojęcia te powinny być interpretowane w kontekście celu, jakiemu służy dotacja, czyli wsparcia podmiotów prowadzących działalność związaną z opieką nad dziećmi. Zasady te mogą więc określać m.in. według jakich kryteriów w jaki sposób dotacja jest obliczana, komu przysługuje, od jakich dokumentów zależy jej przyznanie (np. oświadczenia o liczbie dzieci objętych opieką) czy w jakim terminie należy składać wnioski. Nie mogą natomiast dotyczyć kwestii o charakterze materialnoprawnym – a więc nie mogą zmieniać ustawowych przesłanek lub rozliczania dotacji. Takie stanowisko potwierdził NSA w wyroku z 22 marca 2017 r. II GSK 1673/15. Z kolei z art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 wynika, że dotacja może być przyznana wyłącznie na dziecko objęte opieką w żłobku, klubie dziecięcym lub przez dziennego opiekuna. Oznacza to, że faktycznym beneficjentem dotacji jest dziecko objęte opieką w placówce dla dzieci do lat 3. W związku z powyższym skarżący wskazał na naruszenie: - § 1 pkt 3 oraz § 3 pkt 2 - ograniczenie wysokości dotacji poprzez uzależnienie jej od obecności dziecka w placówce lub od liczby godzin jego pobytu stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia rady gminy. Dotacja przysługuje bowiem na dziecko objęte opieką, a pojęcie to – choć nie jest zdefiniowane w ustawie – ma już utrwalone znaczenie w ustawie jako dziecko zapisane do placówki i posiadające aktywną umowę, to ustawodawca nie upoważnił gminy do różnicowania wysokości dotacji w zależności od tego faktycznego przebywania w placówce lub liczby godzin takiego pobytu (faktycznej czy maksymalnej); - § 2 pkt 3 - "Rada Gminy wskazała na konieczność obniżenia opłat za żłobek lub klub dziecięcy o kwotę dotacji. Powyższe należy uznać za przekroczenie umocowania ustawowego, gdyż rada gminy nie została umocowana do decydowania o takim ograniczeniu na mocy ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Dotacja ma charakter celowy, służący dofinansowaniu określonych kosztów związanych z pełnieniem opieki, a zatem brak jest podstaw do żądania od podmiotów prowadzących placówki obniżenia opłat, które mogą zostać ustalone w sposób swobodny przez organ prowadzący placówkę. Takie stanowisko potwierdził m.in. WSA w Poznaniu w Wyroku z 11.06.2019 r., III SA/Po 142/19"; - § 4 - " Jeśli rada gminy decyduje się na objęcie dzieci uczęszczających do placówki opieki nad dziećmi do lat 3 dofinansowanie, to nie może ograniczać wysokości łącznej dotacji jaką zamierza na ten cel przeznaczyć. Dotacja należna jest na wszystkie dzieci należące do kategorii wskazanych w uchwale i objęte opieką w placówkach opieki nad dziećmi do lat 3"; - § 5 - "Rada Gminy nie jest uprawniona do cedowania swoich kompetencji w zakresie ustalania i rozliczania dotacji, na inne organy w szczególności organ wykonawczy jakim jest prezydent miasta, bo nie została do tego upoważniona przez ustawodawcę". W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że jednostka sektora finansów publicznych, jaką jest gmina Bytom, dokonuje wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 umożliwia radzie gminy dotowanie pobytu dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym lub w instytucji zatrudniającej dziennych opiekunów. Jest to dotacja na określony cel – "na dziecko". Oznacza to, zdaniem organu, że wydatek gminy jest związany bezpośrednio z pobytem dziecka w żłobku. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok NSA o sygn. I GSK 1762/19. Ponadto organ wyjaśnił, że jego obowiązkiem jest racjonalne wydawanie środków publicznych zgodnie z ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025, poz. 1483). Dlatego, jego zdaniem, skoro dotacja przeznaczona jest "na dziecko" to w razie jego nieobecności w żłobku lub w klubie dziecięcym jest ona pomniejszana za każdy dzień takiej nieobecności. Natomiast podmiot prowadzący takie instytucje musi brać na siebie ciężar nakładów na ich funkcjonowanie podczas nieobecności dziecka bądź dzieci. W takich sytuacjach wydatki te pokryć można m.in. ze środków Państwa w ramach programu "Aktywny Maluch 2022-2029" oraz z tytułu opłat za pobyt dziecka, które pochodzą od rodziców bądź opiekunów. W dalszej części organ odniósł się do zarzutu skarżącego w odniesieniu do § 3 ust. 2 i 3 zakażonej uchwały i stwierdził, że wyrok WSA w Poznaniu, na który powołuje się skarżący, odnosi się do innego zagadnienia związanego z opłatami za opiekę nad dzieckiem do lat 3. Zdaniem organu przywołana w nim sprawa dotyczyła nadmiernej ingerencji organu gminy R. w rozliczenia finansowe pomiędzy podmiotem zajmującym się opieka nad dziećmi do lat 3, a ich rodzicami (opiekunami). Natomiast w przypadku zaskarżonej uchwały organ zwraca uwagę, że mowa w niej jest o pomniejszeniu kwoty dotacji z budżetu gminy, a nie wszystkich opłat. Ponadto organ zaznaczył, że w kwestionowanym paragrafie uchwały są wskazane zabezpieczenia finansowania opieki nad dziećmi do lat 3 z terenu gminy Bytom, natomiast dzieci z innych gmin objęte opieką żłobka na terenie gminy Bytom i finasowanie ich opieki regulują stosowne porozumienia zawarte pomiędzy organem a innymi gminami. W kwestii zaskarżonego § 4 organ uznał, że Rada Miasta nie może ograniczyć łącznej dotacji jaką zamierza przyznać na dofinansowanie opieki nad dziećmi do lat 3. Rada bowiem co roku ustawa budżet i zabezpiecza w nim środki na określone cele, w tym na różnego rodzaju donacje. Rada Miasta dysponując ograniczonym budżetem dotuje zadania do takiej wysokości do jakiej pozwala jej budżet. Na koniec organ odniósł się do cytowanego przez skarżącego wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt III SA/Gl 1476/24 w sprawie zasad przyznawania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i stwierdził, że zaskarżona uchwała została napisana i uchwalona zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Wysokość dotacji celowej przyznawana jest na dziecko przebywające w żłobku lub klubie dziecięcym kwotowo na podstawie zawartych wcześniej umów z każdym podmiotem. Każda taka umowa ze strony Miasta jest podpisywana przez Prezydenta Miasta ponieważ odpowiada on za wykonanie tej uchwały oraz za wykonanie budżetu miasta. Natomiast zacytowane orzeczenie WSA w Gliwicach, zdaniem organu, odnosi się do sytuacji, w której Prezydent wymagał od podmiotów objętych dotacją składania oświadczeń o niezaleganiu z płatnościami na rzecz ZUS, Urzędu Skarbowego oraz na rzecz miasta do czego nie miał prawa. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta Bytomia nie wymaga składania tego rodzaju oświadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1427 - zwanej dalej "ppsa") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawą skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 609). Stosownie do jego treści, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, w tym także na akt prawa miejscowego jest posiadanie w konkretnej sprawie własnego interesu prawnego (za wyjątkiem określonym w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym), który przez fakt podjęcia uchwały o określonej treści zostaje naruszony. Dla skutecznego wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona musi więc wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z konkretnego przepisu prawa. Konieczne jest zatem wykazanie związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływaniem na sferę prawnomaterialną skarżącego w postaci pozbawienia go uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego lub nałożenia obowiązków, które z niego nie wynikają. Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz właśnie naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego. W ocenie Sądu skarżący taki interes wykazał. Stwierdził bowiem w skardze (a organ tego nie negował), że w dniu wejścia w życie uchwały prowadził na terenie miasta działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu żłobków. Wskazał także, że w związku z treścią uchwały, nie był w stanie aplikować o dotacje na kolejny okres i był zmuszony zlikwidować działalność gospodarczą. Oceniając istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego Sąd stwierdził, że ma on interes prawny w tej sprawie, gdyż treść uchwały rzutuje bezpośrednio na jego prawo do ubiegania się o dotację na opiekę nad dziećmi w żłobkach, które prowadził i zamierza znów prowadzić. Wobec powyższego Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi. Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 60 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 157 ze zm.), rada gminy (miasta) może ustalić w formie uchwały wysokość oraz zasady ustalania i rozliczania dotacji celowej na dziecko w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna. Zakres upoważnienia jest zatem określony co do materii: wysokość dotacji, zasady jej ustalania i rozliczania, w tym kategorie dzieci. Z orzecznictwa (m.in. wyrok NSA II GSK 1673/15) wynika konieczność ścisłej wykładni językowej dotyczącej zakresu upoważnienia w aktach prawa miejscowego. W szczególności, "zasady ustalania i rozliczania" to reguły dotyczące merytorycznych przesłanek, a nie tryb postępowania administracyjnego, czy terminy składania wniosków. Odnosząc się zatem do kolejnych zarzutów skargi wskazać należy, że są one bezzasadne. Uchwała przewiduje, że dotacja jest pomniejszana proporcjonalnie do dni nieobecności dziecka, co skutkuje odpowiednio niższą podstawą do naliczania opłat. Skarżący wskazuje, że dotacja powinna być przyznawana na dziecko "objęte opieką" rozumiane jako dziecko z aktywną umową, niezależnie od faktycznej obecności lub liczby godzin pobytu. Organ podnosi, że dotacja celowa powinna być przeznaczona na faktyczną opiekę (a więc obecność), co jest zgodne z ustawą o finansach publicznych (art. 44 ust. 3) oraz wyrokiem NSA I GSK 1762/19. Zarzut ograniczenia dotacji w związku z obecnością dziecka czy liczbą godzin nie znajduje oparcia w obowiązujących regulacjach prawnych skoro wyłącznie kryterium faktycznej opieki wiąże jako podstawa przyznania dotacji. Dotacja celowa, zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, jest przeznaczona na konkretne zadanie, co musi być odzwierciedlone w faktycznym jej wykorzystaniu. Dofinansowanie opieki nad dziećmi wymaga powiązania dotacji z faktycznym realizowaniem tego zadania przez podmiot — czyli obecnością dziecka w placówce. Wyrok NSA I GSK 1762/19 potwierdza, że dotacje celowe mogą być ustalane z uwzględnieniem realnego korzystania z usługi przez adresatów, a różnicowanie ich wysokości w zależności od obecności dziecka nie jest sprzeczne z ustawą. Orzecznictwo jednoznacznie potwierdza, że dotacja celowa służy dofinansowaniu realizacji konkretnego zadania (tu: opieki nad dziećmi), co wymaga powiązania z faktycznym korzystaniem z opieki (np. obecnością). Różnicowanie wysokości dotacji ze względu na obecność dziecka nie jest więc sprzeczne z upoważnieniem ustawowym, a wręcz uzasadnione zasadą celowości i oszczędności wydatków publicznych. Również chybiony jest zarzut dotyczący obowiązku obniżania opłat przez podmioty prowadzące placówki o kwotę dotacji. Skarżący zarzuca, że Rada Miasta nie ma podstawy prawnej do nakazywania zmniejszenia opłat rodziców o kwotę otrzymanej dotacji. Organ wskazuje, że dotacja ma charakter celowy na koszty opieki i jej pomniejszenie o kwotę dotacji jest zgodne z zasadą realnego dofinansowania opieki nad dziećmi. Wprawdzie w tym zakresie zauważyć należy, że skoro dotacja ma charakter celowy na pokrycie kosztów opieki, wpływ jej wysokości na opłaty jest naturalnym skutkiem wykonawczym uchwały. Zdaniem tut. Sądu chybiony jest także zarzut ograniczenia łącznej wysokości dotacji do środków budżetowych. Skarga wskazuje, że Rada Miasta nie może ustalać limitów łącznej kwoty dotacji, skoro dotacja należy się wszystkim dzieciom spełniającym kryteria (obecnym w placówkach). Organ podnosi, że dysponowanie ograniczonym budżetem wymusza ustalenie limitu środków na dotację, co jest zgodne z prawem budżetowym. Zatem rozstrzygając powyższy spór stwierdzić należy, że Rada ustalając roczny limit środków budżetowych na dotacje celowe działa w ramach prawa finansowego i budżetowego, co jest koniecznością w warunkach ograniczonych zasobów. Takie rozwiązanie nie narusza prawa, bowiem dotacja ma charakter uzależniony od dostępności środków publicznych, przy czym rozliczenie dotacji odbywa się proporcjonalnie do liczby zgłoszonych i uprawnionych dzieci. Zatem skoro Rada Miejska ma prawo określić w budżecie środki na poszczególne cele, szczególnie w zakresie dotacji celowych to ograniczenie wysokości kwoty do planowanych środków jest faktem gospodarczym i nie stoi w sprzeczności z ustawą, jeśli dotacja przyznawana jest proporcjonalnie do dostępnych środków. W konsekwencji więc ustalanie limitów środków na dotację jest dopuszczalne i bardzo często konieczne ze względu na ograniczenia budżetowe (art. 44 ust. 3 u.f.p.). Za bezpodstawny uznać należało także zarzut przekazania kompetencji Prezydentowi Miasta do ustalania i rozliczania dotacji. Skarżący zarzuca, że Rada Miasta nie jest uprawniona do przenoszenia tych kompetencji na Prezydenta. Organ wyjaśnia, że zgodnie z art. 60 ustawy o samorządzie gminnym, Prezydent jest zobowiązany do zarządzania budżetem i realizacji uchwał Rady, co obejmuje także wykonywanie uchwały w zakresie zawierania umów z podmiotami. Natomiast art. 60 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że organy wykonawcze gminy realizują uchwały rady, w tym zarządzają środkami budżetowymi i zawierają umowy. Z tego wynika, że przekazanie Prezydentowi kompetencji wykonawczych w zakresie zawierania umów o dotacje i rozliczania ich jest prawidłowe i nie stanowi przekroczenia kompetencji rady. Powyższe znajduje też oparcie w orzecznictwie WSA, które potwierdza, że administracja wykonawcza (Prezydent) ma uprawnienia do wykonywania uchwał Rady, w tym dysponowania środkami budżetowymi i zawierania umów, co nie stanowi przekroczenia kompetencji. W konsekwencji powyższego oceniając prawidłowości stanowiska organu należało skonstatować, że jest ono zasadne i poparte właściwą interpretacją przepisów prawa oraz orzecznictwem. Zarzuty skargi dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego nie znajdują uzasadnienia w prawie ani orzecznictwie. Ustalona uchwała mieści się w granicach kompetencji rady gminy i jest realizowana zgodnie z art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 oraz ustawą o finansach publicznych. Z tego powodu Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.