III SA/Gl 2772/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant st. sekr. sądowy Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. oddala skargę. Decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M.B. umorzenia należności z tytułu składek i odsetek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie [...] zł, z tytułu składek i odsetek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w wysokości [...] zł, z tytułu składek i odsetek na Fundusz Pracy w kwocie [...] zł. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...]r. M.B. wniósł o umorzenie należności dołączając dokumenty, na podstawie których ustalono, że wnioskodawca zakończył działalność gospodarczą [...] r., od [...] r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, żona B. pracuje jako pielęgniarka z wynagrodzeniem [...] zł, która to kwota przeznaczona jest na utrzymanie trzyosobowej rodziny, jest właścicielem nieruchomości w J. oraz przyczepy lekkiej. Następnie powołując się na wskazane już przepisy organ podkreślił, że należności mogą być umarzane w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei, według art. 28 ust. 3a tej ustawy należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w § 3 ust. 1 nałożyło na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wskazując zatem na te przepisy, organ stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest odstępstwem od zasady powszechności ich płacenia, a warunkiem zastosowania tej instytucji jest zaistnienie przesłanek ustawowych. Odnosząc tę regulację prawną do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ stwierdził, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, jak również brak jest przesłanek wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M.B. stwierdził, że ze względów zdrowotnych nie jest w stanie uregulować zadłużenia, co powoduje, że zaległości powinny zostać umorzone. Stwierdził przy tym, że zachodzą przesłanki do umorzenia należności wskazane e rozporządzeniu wykonawczym. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W uzasadnieniu przytoczył zaprezentowaną już wcześniej argumentację podkreślając uznaniowy charakter decyzji umorzeniowej. ZUS po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego ustalił, że wnioskodawca nie wykazał, aby zbył nieruchomość i przekazał środki na należności alimentacyjne; nie wykazał, ze posiada zaległości alimentacyjne; rozdzielność majątkowa nie zwalnia żony od odpowiedzialności za długi powstałe wcześniej. Reasumując, Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności, jak również brak jest przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) uzasadniających umorzenie zaległości ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną. Na końcu, organ zwrócił uwagę na powszechność uiszczania składek oraz na aspekty budżetowe wynikające z umarzania zaległości. Tę decyzję zaskarżył do WSA M.B. wnosząc o zmianę decyzji poprzez umorzenie zaległości powołując się przy tym na swoją sytuację majątkowa i rodzinną. Zarzucił naruszenie zasad stosowania uznania administracyjnego poprzez pominięcie słusznego interesu strony. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga nie jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych i lub wspólnotowych mających zastosowanie w sprawie aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, czyli stan obowiązujący w październiku 2010 r., należy wskazać, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205 poz. 1585 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku całkowitej nieściągalności składek, która zachodzi w przypadkach opisanych w ust. 2 pkt. od 1 do 6. Natomiast ust. 3a art. 28 stanowi o tym, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W takiej sytuacji, wskazane rozporządzenie nakłada na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Z użytego w tych przepisach przez ustawodawcę zwrotu: należności mogą być umarzane wynika uznaniowy charakter decyzji wydanej na ich podstawie. Oznacza on bowiem to, że organ może, ale nie musi wydać takiej decyzji. Istota decyzji uznaniowej jest bardziej zrozumiała, gdy porównać ją z innym rodzajem decyzji administracyjnej, jaką jest decyzja związana. Otóż w przypadku decyzji związanej mamy do czynienia z taką sytuacją, w której przepis prawa, w razie spełnienia się przedstawionych w nim przesłanek, nakłada na organ orzekający obowiązek wydania decyzji określonej treści. W art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca nie tylko pozostawił organowi prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ale i wskazując przesłanki, które powinny być w takim przypadku brane pod uwagę posłużył się zdefiniowanym pojęciem: całkowita nieściągalność oraz niedookreślonym, w żadnym przepisie ustawy pojęciem: uzasadniony przypadek. Nie mniej jednak nie można przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący w naszym państwie system prawny. Granice uznania administracyjnego wynikają zatem z woli ustawodawcy, wyrażonej w obowiązującym systemie prawnym (porównaj Zbigniew Janowicz w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa - Poznań, 1992r., strona 270 i następne). Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może uwzględnić skargę na decyzję administracyjną i uchylić ją tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa materialnego dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekającego organu naruszenia prawa. Stan faktyczny sprawy został bowiem dokładnie wyjaśniony, zebrano w sposób wyczerpujący i rozpatrzono cały materiał dowodowy, a po dokonaniu jego oceny prawidłowo uznano, że nie zostały udowodnione okoliczności dotyczące istnienia przesłanek umorzeniowych. Należy przypomnieć, że ocena każdego rozstrzygnięcia wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie umorzeniowej dokonywana jest pod kątem słuszności zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez wykroczenie poza ramy przyznanego uznania administracyjnego. Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" i "uzasadniony przypadek" organ orzekający musi odwołać się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji, zgodnie z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne. Dokonując wykładni pojęcia "uzasadniony przypadek" w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, kiedy nie zaistniała zdefiniowana ustawowo przesłanka "całkowitej nieściągalności", organ orzekający winien swoje stanowisko wszechstronnie i przejrzyście przedstawić, aby nie naruszył prawa. Patrząc na to zagadnienie również z drugiej strony – interesu ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, organ winien uwzględnić również to, że uzasadniony przypadek nie może być rozumiany jako wola zakończenia starej sprawy dotyczącej ubezpieczenia społecznego, gdyż tego typu podejście do sprawy nie uwzględnia całej jej strony publicznej. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.