III SA/Gl 281/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi J S.A. w P. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 29 stycznia 2025 r. nr NS-BŻ.906.14.2024 w przedmiocie etykiety produktu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 29 stycznia 2025 r., nr NS-BŻ.906.14.2024, Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (dalej też WIS), po rozpatrzeniu odwołania J S.A. (dalej: Skarżąca, Spółka) zreformował decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. (dalej też PPIS) z 19 listopada 2024r., nr [...] dotyczącą nakazu usunięcia z etykiet naturalnych wód mineralnych [...] wskazanych informacji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W dniu 1 października 2024 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w M. wpłynęło pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nr [...] dotyczące stwierdzenia nieprawidłowości w znakowaniu naturalnej wody mineralnej [...] niegazowanej niskosodowej o poj. 1,51 z datą minimalnej trwałości i numerem partii "[...]", wyprodukowanej przez Spółkę. W wyniku pobrania 7 października 2024 r. próbki naturalnej wody mineralnej [...] niegazowana została ona oceniona przez Oddział Laboratoryjny Sekcję Badań Żywności, Żywienia i Przedmiotów Użytku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w C., który przedstawił ocenę znakowania jako niezgodne z: ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1448), rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...) (Dz.U. L 304 z 22.11.2011). W sprawozdaniu, w części: ocena znakowania, zapisano, że: "zamieszczona informacja "[...]" jest niejednoznaczna i nieprecyzyjna (nie podano jakich składników mineralnych dotyczy). Naturalne wody mineralne są znakowane określeniami odnoszącymi się do ich klasyfikacji chemicznej, podanymi w załączniku nr 5 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31.03.2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych, jeżeli wody te spełniają odpowiednie kryteria określone w tym załączniku (§ 6 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia). Stosowanie oświadczeń żywieniowych jest dozwolone jedynie w przypadkach, gdy spełnione są określone warunki oraz zgodnie z określonymi zasadami. Podane są one w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 (Dz.U. L 304 z 22.11.2011) oraz w rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz.U. L 404 z 30.12.2006). Brak jednostek miary przy podanych zawartościach charakterystycznych składników mineralnych w naturalnej wodzie mineralnej. Powyższe nieprawidłowości mogą wprowadzać konsumenta w błąd (art. 7 w/w Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011)". W wyniku prowadzonego postępowania PPIS decyzją z 19 listopada 2024r. zarządził wobec Strony obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 stycznia 2025 r. następujących nakazów: 1. W oznakowaniu naturalnej wody mineralnej [...] dodać jednostki przy wartościach liczbowych wymienionych składników mineralnych; 2. Z etykiet naturalnych wód mineralnych [...] usunąć informację "[...]"; 3. Z etykiet naturalnych wód mineralnych [...] usunąć informację "[...]". Strona, nie zgadzając się z powyższym, wniosła odwołanie zaskarżając decyzję w części pkt 2 i 3). Spółka argumentowała, że sformułowania te mają charakter marketingowy i nie stanowią oświadczeń żywieniowych. WIS rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym zreformował pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i orzekł: 1. utrzymać w mocy decyzję w części pkt 2 - dotyczącego nakazu usunięcia z etykiet naturalnych wód mineralnych [...] informacji "[...]"; 2. utrzymać w mocy decyzję w części pkt 3 - w zakresie dotyczącym nakazu usunięcia z etykiet naturalnych wód mineralnych [...] informacji " [...]"; 3. uchylić decyzję w części pkt 3 - w zakresie dotyczącym nakazu usunięcia z etykiet naturalnych wód mineralnych [...] informacji "[...]" i umorzyć w tej części postępowanie. W uzasadnieniu częściowo podzielił stanowisko I instancji. Powołując się na definicje zawarte w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady podkreślił, że sformułowania "[...]" jak i " [...]" spełniają warunki i powinny być traktowane jak oświadczenie żywieniowe, gdyż odwołują się do składników mineralnych zawartych w produkcie, które są traktowane jako składniki odżywcze. Nie są to oświadczenia zdrowotne, gdyż nie odwołują się do korzyści zdrowotnych mogących wynikać z ich spożycia. Podkreślił, że prezentowane na etykiecie środka spożywczego treści marketingowe muszą być równocześnie zgodne z obowiązującą literą prawa, a zatem Spółka nie ma całkowitej dowolności w tym zakresie. Zapisy "[...]" jak i "[...]" są zapisami zbyt lakonicznymi, nie precyzującymi, jakich minerałów dotyczą. Oznakowanie wód mineralnych musi zawierać informacje obejmujące zawartość charakterystycznych składników mineralnych w litrze wody oraz ogólną zawartość rozpuszczonych składników mineralnych (§ 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych - Dz. U. z 2011 r. nr 85 poz. 466). Dodatkowo powołał art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25.10.2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności poprzez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych. Zauważył, że wszystkie obecne na rynku wody mineralne, zgodnie z klasyfikacją, to wody wydobywane z podziemi, które wyróżnia czystość mikrobiologiczna i chemiczna oraz stabilna obecność określonych składników mineralnych. A skoro wszystkie wody mineralne zawierają składniki mineralne, frazy "[...]" jak i " [...]" są wprowadzające w błąd - w świetle art. 7 ust. 1 lit. c. Odnośnie informacji: "[...]" WIS wskazał na opinię Instytutu Matki i Dziecka, proporcje wapnia i magnezu pod kątem art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 – konkludując, że woda mineralna [...] wyróżnia się pod tym względem od innych dostępnych na rynku wód mineralnych - w tym zakresie uchylił pierwszoinstancyjną decyzję i umorzył w tej części postępowanie. Kwestionując powyższą decyzję ostateczną Strona złożyła skargę żądając jej uchylenia w części pkt 1 i 2 oraz decyzji I instancji w odpowiednio analogicznym zakresie; zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 2 pkt 4 i art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady poprzez wadliwe zastosowanie ww. przepisów w niniejszej sprawie polegające na błędnym uznaniu, że sformułowania: "[...]" oraz " [...] " stanowią oświadczenia żywieniowe. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 lit. a) i lit. c) rozporządzenia (WE) nr 1169/2011 Parlamentu Europejskiego i Rady poprzez wadliwe zastosowanie ww. przepisów w niniejszej sprawie polegające na błędnym uznaniu, że sformułowania "[...]" oraz " [...] " wprowadzają konsumenta w błąd". W uzasadnieniu wskazując na definicję z art. 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 "oświadczenia" i z art. 2 ust. 2 pkt 4 "oświadczenia żywieniowego" podkreśliła charakter sformułowania "[...]" akcentując, że nie sugeruje ono, że jest to ilość wystarczająca czy ilość zbilansowana lub też ilość wyjątkowo duża w porównaniu do produktów konkurencyjnych. Jest to li tylko treść marketingowa, która jest neutralna prawnie, tzn. nie sugeruje żadnych szczególnych właściwości wody tak aby można było uznać to sformułowanie za oświadczenie żywieniowe. W odpowiedzi na skargę WIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. W ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej jako: "k.p.a"). Organy zebrały w sposób wyczerpujący i niewadliwy cały materiał dowodowy, rozważyły i poddały go ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z ww. przepisów. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu umożliwiającym dokonanie sądowej kontroli decyzji. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja WIS reformująca rozstrzygnięcie PPIS, które miało na celu usunięcie spornych sformułowań z etykiet z powodu wprowadzania konsumenta w błąd lub niezgodności z przepisami o znakowaniu żywności i oświadczeniach żywieniowych. Odnośnie uznania sformułowań "[...]" oraz " [...]" za oświadczenia żywieniowe organ odwołał się do definicji oświadczenia żywieniowego (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia WE nr 1924/2006), zgodnie z którymi jest to każde oświadczenie wskazujące, sugerujące lub dające do zrozumienia, że żywność posiada szczególne właściwości odżywcze ze względu na obecność składników odżywczych. W ocenie organu określenia "[...]" i "[...]" spełniają tę definicję, gdyż odnoszą się do składników mineralnych występujących w wodzie, traktowanych jako składniki odżywcze. Brak precyzyjnego wskazania, których minerałów dotyczy informacja oraz brak jednostek miary przy podanych wartościach stanowiło według WIS istotne niedociągnięcie wobec wymogów znakowania. Organ podkreślał, że informacje te wprowadzają konsumenta w błąd lub pozostawiają go w niejednoznaczności co do rzeczywistych właściwości produktu, naruszając art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1169/2011. Natomiast Spółka argumentowała, że sformułowania te mają charakter marketingowy i nie stanowią oświadczeń żywieniowych, jednak organ wskazał, że w odniesieniu do produktów spożywczych treści marketingowe nie mogą być sprzeczne z prawem. Odnośnie uznania sformułowania o unikalnym składzie mineralnym i proporcji wapnia do magnezu za oświadczenie żywieniowe WIS uchylił część decyzji nakazującej usunięcie informacji: "[...]". Wskazał, że ta część informacji została potwierdzona opiniami naukowymi (Instytutu Matki i Dziecka oraz Akademii [...]), dotyczących unikalnego, naukowo udokumentowanego składu mineralnego tej wody oraz korzystnych proporcji wapnia do magnezu. Informacja ta nie została uznana za sprzeczną z przepisami i pod kątem wprowadzania konsumenta w błąd. I kwestia ta jest poza skargą w niniejszym postępowaniu. Rozstrzygając tak zarysowany spór należało uznać zasadność zaskarżonych decyzji. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 27 ust. 1 u.p.i.s., zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności oraz przepisy rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 i rozporządzenia (WE) nr 1924/2006, które stosowane są bezpośrednio we wszystkich krajach członkowskich Unii Europejskiej. Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006, "oświadczenie" oznacza każdy komunikat lub przedstawienie, które, zgodnie z przepisami wspólnotowymi lub krajowymi, nie są obowiązkowe, łącznie z przedstawieniem obrazowym, graficznym lub symbolicznym w jakiejkolwiek formie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że żywność ma szczególne właściwości. "Oświadczenie żywieniowe" oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że dana żywność ma szczególne właściwości odżywcze ze względu na: a) energię (wartość kaloryczną), której (i) dostarcza, (ii) dostarcza w zmniejszonej lub zwiększonej ilości, lub (iii) nie dostarcza, lub b) substancje odżywcze lub inne substancje, (i) które zawiera, (ii) które zawiera w zmniejszonej lub zwiększonej ilości, lub (iii) których nie zawiera (pkt 4). "Oświadczenie zdrowotne" zgodnie z pkt 5 tego przepisu, oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem. W myśl art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006, oświadczenia żywieniowe i zdrowotne mogą być stosowane przy etykietowaniu, prezentacji i w reklamie żywności wprowadzanej na rynek we Wspólnocie jedynie w przypadku, gdy są one zgodne z przepisami niniejszego rozporządzenia. Bez uszczerbku dla dyrektyw 2000/13/WE i 84/450/EWG, oświadczenia żywieniowe i zdrowotne nie mogą: a) być nieprawdziwe, niejednoznaczne lub wprowadzające w błąd. Również norma z art. 7 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 stanowi, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego oraz przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada. Poza tym zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etycznych. Podkreślić należy, że w myśl art. 7 ust. 1 lit. a i b cytowanego rozporządzenia, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji (lit. a) oraz przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada (lit. b). Ponadto stosownie do art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia, informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta. Jak wynika zaś z ust. 4, powyższe regulacje mają również zastosowanie do reklamy oraz prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane. Zgodnie zaś z art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd. Zatem stwierdzić należy, że powyższe przepisy wyraźnie formułują zakaz podawania informacji na temat żywności, które mogą wprowadzać konsumentów w błąd. Natomiast, jak już wyżej ustalono, umieszczone na opakowaniu produktu sformułowania mogą wywołać u konsumenta przekonanie o jego wyjątkowości. Tym samym uznać należało, że stanowisko organu II instancji jest prawidłowe i zgodne z literą prawa dotyczącego znakowania żywności i oświadczeń żywieniowych, w szczególności rozporządzeń WE nr 1169/2011 oraz 1924/2006. Organ prawidłowo rozgraniczył kwestie oświadczeń żywieniowych od wyrażeń marketingowych, wskazując na konieczność precyzyjnego i rzetelnego przekazu informacji o właściwościach żywności. Sąd także stwierdził więc, iż sformułowania "[...]" oraz "[...]" wskazują na składniki mineralne traktowane jako składniki odżywcze. Natomiast brak szczegółowego określenia rodzaju i ilości składników naruszał wymogi rzetelnego i jasnego znakowania. Ponadto mogło to wprowadzać konsumenta w błąd co do wyjątkowości lub szczególnych właściwości produktu, co stoi w sprzeczności z art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011. Natomiast informacja dotycząca unikalnego składu mineralnego i proporcji wapnia do magnezu została poparta opiniami naukowymi, które potwierdzały prawdziwość takich informacji. Zatem ta część sformułowania nie jest więc w ocenie Sądu niezgodna z prawem i zasadnie WIS orzekł uchylając nakaz usunięcia tych informacji o unikalnym składzie mineralnym wobec opinii naukowych. Tym samym wykazał właściwą ocenę dowodów i racjonalne podejście. W konsekwencji zastrzeżenia Spółki dotyczące błędnej kwalifikacji sformułowań jako oświadczeń żywieniowych nie znajdują oparcia, zwłaszcza w świetle obowiązujących regulacji europejskich i krajowych. Dlatego też, należało uznać, że rozstrzygnięcie organów sanitarnych było prawidłowe, a stawiane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego bezzasadne. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a