III SA/Gl 287/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi C.K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 7 lutego 2024 r. nr PR.5432.1.2024 w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji oddala skargę. C.K. (dalej jako "Skarżący") wniósł skargę na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 7 lutego 2024 r. o numerze PR.5432.1.2024. Decyzją tą Prezes WUG utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z 6 grudnia 2023 r., nr [...], o wymierzeniu Skarżącemu opłaty podwyższonej w wysokości 257.055 zł za wydobycie bez koncesji 9.313,6 ton piasku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wydobycie piasku przez Skarżącego miało miejsce od 6 czerwca 2018 r. do 11 sierpnia 2022 r., na działkach o nr [...] i [...], położonych w miejscowości K., gmina S., powiat [...], województwo [...]. Wydobycie to organ uznał za niepodlegające żadnym wątpliwościom. Skarżący przyznał, że własnym sprzętem wydobywał piasek na swe potrzeby i na sprzedaż. Wydobywał go z działki nr [...] oraz z granicy między tą działką a działką o nr [...]. Fakt ten stwierdzono ponadto na podstawie wizji w terenie przeprowadzonej 1 lutego 2022 r. oraz oględzin terenu dokonanych 11 sierpnia 2022 r. W trakcie tych czynności uprawniony geodeta – pracownik Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wykonał pomiary sytuacyjno-wysokościowe, a geolog górniczy określił wydobytą kopalinę jako piasek drobnoziarnisty. Sporządzono jednocześnie dokumentację fotograficzną. Na tej podstawie opracowana została "Dokumentacja ustalająca ilość kopaliny wydobytej bez koncesji", która stała się podstawą do ustalenia wysokości opłaty podwyższonej. Ustalono jednocześnie na podstawie informacji uzyskanych od Marszałka Województwa [...] i Starosty [...], że nigdy nie wydano pozwolenia na wydobycie kopaliny z działki nr [...], natomiast była koncesja Starosty [...] na wydobycie piasku z działki nr [...] z tym, że końcowe rozliczenie objętego tą koncesją złoża nastąpiło decyzją Starosty z 12 sierpnia 2016 r. W tym stanie faktycznym organy uznały, że zachodzą przesłanki do wymierzenia skarżącemu na podstawie przepisu art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 1290, w skrócie "p.g.g.") opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji. W skardze wniesionej do Sądu Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu: 1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu 29 czerwca 2022 r. Tymczasem organ pierwszej instancji już w 2021 r. podejmował czynności procesowe zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pismem z 20 grudnia 2021 r. zawiadomił osobę, która poinformowała o rzekomym nielegalnym wydobywaniu kopaliny przez Skarżącego, że przedmiotem rozpatrzenia uczynił eksploatację kopaliny na działce o nr [...] w miejscowości K.. Organ wskazał jednocześnie, że zastosował przepisy art. 140 ust. 1 i ust. 2 p.g.g. Przyjęcie wadliwej daty wszczęcia postępowania skutkowało wadliwym obliczeniem opłaty podwyższonej z zastosowaniem stawki 0,69 zł za tonę zamiast stawki 0,66 zł za tonę, która obowiązywała w dacie wszczęcia postępowania. 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 79 w zw. z art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 81 k.p.a. jak też w związku z art. 153 ust. 1 p.g.g. przez uznanie, że oględziny należących do Skarżącego nieruchomości przeprowadzone 1 lutego 2022 r. odbyły się zgodnie z przepisami postępowania, mimo braku stosownego zawiadomienia Skarżącego o zamiarze ich przeprowadzenia, podczas gdy była to istotna czynność dowodowa, o której należało zawiadomić Skarżącego. Wadliwość tej czynności polegała również na tym, że pracownicy organu pierwszej instancji nie dopełnili wymogów, które nakłada przepis art. 153 ust. 1 p.g.g., tj. nie okazali legitymacji służbowych, co wynikało z braku zawiadomienia Skarżącego o tej czynności. Pozbawiono tym samym Skarżącego możliwości udziału w tej czynności dowodowej, co miało następnie istotny wpływ na wynik postępowania. 3. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia Skarżącego o pozyskaniu przez organ drugiej instancji nowych istotnych dowodów w sprawie, tj. odpowiedzi udzielonej przez geologa powiatowego w dniu 3 stycznia 2024 r., co doprowadziło do braku możliwości wypowiedzenia się przez Skarżącego co do tego dowodu. 4. Naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. przez lakoniczną i pozbawioną głębszej refleksji ocenę dowodów zebranych w sprawie, w szczególności dowodu z "Dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji". Opracowanie to wykonano z użyciem zdjęć satelitarnych pozyskanych z serwisów www.geoportal.gov.pl oraz www.googleearth.pl, które nie powinny stanowić samodzielnej podstawy do weryfikacji ilości wydobytej kopaliny. Wadliwie również ustalono gęstość objętościową złoża piasku, bo bez badań laboratoryjnych, a w oparciu o opracowanie teoretyczne J. W. pt. "Laboratorium z mechaniki gruntów". Dokumentacja ta sporządzona została w oparciu o materiał dowodowy zebrany z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. 5. Naruszenie przepisu art. 75 w zw. z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. przez uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo sporządził postanowienie dowodowe z 10 października 2023 r., którym dopuścił dowody tylko z części dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy z pominięciem protokołu z 11 sierpnia 2022 r. z oględzin działek nr [...] i [...] w miejscowości K. czy też "Dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji", a są to kluczowe dla sprawy dowody. Wadliwe sporządzenie postanowienia o dopuszczeniu dowodów stanowiło o naruszeniu przepisów art. 8 i art. 9 k.p.a. W oparciu o tak postawione zarzuty Skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935, w skrócie jako "p.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Wniósł jednocześnie na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na swą rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Prezes WUG wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że fakt wydobywania przez Skarżącego kopaliny bez wymaganej koncesji ma charakter bezsporny, przyznany przez Skarżącego. Wykorzystanie ortofotomap i zobrazowań pozyskanych z portali www.geoportal.gov.pl oraz www.googleearth.pl pozostaje w zgodzie z przepisem art. 75 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto, dokumenty te stanowiły materiał pomocniczy do ustalenia czasu wydobycia kopaliny przez Skarżącego, natomiast obliczenia opłaty podwyższonej dokonano na podstawie bezpośrednich pomiarów geodezyjnych wyrobisk, do których Skarżący nie wniósł żadnych uwag. Opracowanie "Dokumentacja ustalająca ilość kopaliny wydobytej bez koncesji" sporządzone zostało przez pracowników OUG posiadających właściwe wykształcenie i uprawnienia geodety i geologa oraz doświadczenie zawodowe. Data jej sporządzenia nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Pozostałe zarzuty procesowe organ uznał za niemające wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jako bezsporne należy uznać ustalenie, że Skarżący wydobywał kopalinę z działek o numerach [...] oraz [...] położonych w miejscowości K.. Jest to fakt przyznany przez Skarżącego, a zatem nie wymaga dalszych dowodów. Nie ulega również wątpliwości, że Skarżący nie posiadał koncesji na tego rodzaju działalność i w trakcie postępowania nie powołał się na żadną koncesję. Nawiasem mówiąc, organy wystąpiły do właściwych władz umocowanych do wydawania koncesji na wydobywanie kopaliny i uzyskały informacje, że koncesja taka nie została wydana. Wcześniej wydana 4 lutego 2011 r. koncesja Starosty [...] na wydobycie pisaków z działki o nr [...] została wygaszona decyzją tego organu z 18 lutego 2016 r. Nowa nie została wydana, a w niniejszej sprawie chodzi o wydobycie kopaliny w czasie od 6 czerwca 2018 r. do 11 sierpnia 2022 r. Wobec tych ustaleń, że Skarżący wydobywał kopalinę bez wymaganej koncesji, kwestią wymagającą wyjaśnienia była ilość wydobytej kopaliny oraz jej rodzaj jako podstawowe przesłanki do wymierzenia opłaty podwyższonej należnej z mocy art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 3 p.g.g. (Działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Opłatę podwyższoną za: wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny.). W tym zatem zakresie Sąd mógłby upatrywać naruszeń przepisów procesowych lub przepisów prawa materialnego, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rzecz w tym, że takich uchybień przepisom prawa Sąd nie dopatrzył się. Ustalenia o ilości wydobytej kopaliny oraz jej rodzaju zostały przyjęte przez organy na podstawie opracowania "Dokumentacja ustalająca ilość kopaliny wydobytej bez koncesji". Autorami tego opracowania są osoby z uprawnieniami geologa górniczego i geodety górniczego, a zatem o kompetencjach wymaganych przepisami p.g.g. dla osób, które mogą sporządzać dokumentację mierniczo-geologiczną. Zgodnie z art. 116 ust. 3 pkt 1 p.g.g. Dokumentację mierniczo-geologiczną sporządza: mierniczy górniczy, a w przypadku wydobywania kopalin metodą odkrywkową - także osoba posiadająca kwalifikacje zawodowe w zakresie geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych. Jest to wystarczająca podstawa do przyjęcia, że obliczenia ilości wydobytego piasku dokonała osoba o właściwych kwalifikacjach. Na tej samej zasadzie Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania ustalenia co do rodzaju wydobytej kopaliny. Oceny tej dokonała pracownica Urzędu będąca geologiem górniczym, trudno przyjąć, że nie ma kwalifikacji do rozpoznania bez badań laboratoryjnych piasku średnio i drobnoziarnistego dla potrzeb postępowania o wymierzenie opłaty podwyższonej za wydobycie tego rodzaju kopaliny. Zgodnie z przepisem art. 116 ust. 3 pkt 2 Dokumentację mierniczo-geologiczną sporządza w części, w jakiej przedstawia ona sytuację geologiczną zakładu górniczego - geolog górniczy. Obalenie w tej sytuacji ustaleń zawartych w opracowaniu "Dokumentacja ustalająca ilość kopaliny wydobytej bez koncesji" mogłoby nastąpić tylko na podstawie istotnych zarzutów merytorycznych, wskazujących na błędy popełnione przez jej autorów. Takich zarzutów Skarżący nie postawił. Jego zarzut w tej kwestii dotyczy wykorzystania zdjęć z serwisów www.geoportal.gov.pl oraz www.googleearth.pl. Trzeba jednak mieć na uwadze, że zdjęcia te nie służyły do obliczenia ilości i rodzaju wydobytej kopaliny, a ustalenia czasu, w jakim Skarżący wydobywał piasek, na co pozwalają zdjęcia obszaru objętego eksploatacją. Ilość wydobytej kopaliny została ustalona na podstawie dokonanych w terenie pomiarów geodezyjnych. Przechodząc do dalszych zarzutów, Sąd podzielił stanowisko organu o tym, że datą wszczęcia postępowania z urzędu był dzień doręczenia Skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Wykonane przed tą datą czynności mieściły się w kategorii czynności nadzoru i kontroli urzędu górniczego określonych w art. 153 i następne p.g.g., które przeprowadzono na skutek zawiadomienia o nielegalnym wydobyciu piasku. Uprawnienia organów są w tym przypadku szerokie, obejmują, między innymi: prawo do całodobowego wstępu wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem do miejsc wydobywania kopalin, dostępu do niezbędnych informacji, urządzeń i dokumentów, żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób, żądania udzielania wyjaśnień w zakresie niezbędnym do sprawowania nadzoru i kontroli, legitymowania osób w celu stwierdzenia ich tożsamości, jeżeli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli, pobierania próbek, przeprowadzania niezbędnych badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych. Czynności te służą ustaleniu, czy w ogóle zachodzi przedmiot postępowania i kto ma być jego stroną. Same w sobie nie stanowią o wszczęciu postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Są odrębną kategorią jako czynności nadzoru i kontroli upoważnionych pracowników organów administracji geologicznej oraz pracowników organów nadzoru górniczego uregulowaną przepisami ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Równie dobrze mogą nie dostarczyć żadnych przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie wobec konkretnej osoby. Sąd przychyla się do stanowiska, w myśl którego jako datę wszczęcia postępowania w sprawie należy przyjąć zgodnie z przepisem art. 61 § 4 k.p.a. dzień zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu (O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie), a skoro tak, to wszelkie dywagacje na temat stawek obowiązujących w 2021 r. stają się bezprzedmiotowe. W żaden sposób nie da się przyjąć, jak chce tego Skarżący, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z dniem udzielenia obywatelowi, który poinformował o wydobyciu piasku, informacji, że sprawa zostanie wyjaśniona. Nie była to czynność zewnętrzna wobec strony postępowania, którą jest obecnie Skarżący. Również inne czynności przeprowadzone przed zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania z urzędu, w tym głównie oględziny nieruchomości z 1 lutego 2022 r., na których Skarżący wydobywał kopalinę, odbyły się w nie w ramach postępowania administracyjnego, a przed jego wszczęciem. Wymaganie, by czynność ta została przeprowadzona zgodnie z wymogami k.p.a., w tym z zawiadomieniem strony o jej planowanym przeprowadzeniu, nie jest uzasadnione. W wyniku tych czynności dopiero ustalono, kto będzie miał przymiot strony w przyszłym postępowaniu. Czynność ta została udokumentowana protokołem, który później włączono do materiału dowodowego, a dla zachowania praw Skarżącego jako strony postępowania, ponowiono ją z jego udziałem. Sąd nie dopatruje się w tym naruszenia uprawnień procesowych Skarżącego. Nie stanowi też takiego naruszenia wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o dopuszczeniu jako dowodów dokumentów pozyskanych przed formalnym wszczęciem postępowania. Wręcz przeciwnie, czynność ta służyła interesom procesowym Skarżącego. Co do pozostałych dowodów, pozyskanych na dalszym etapie postępowania, Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie z 10 października 2023 r., sprzed wydania decyzji pierwszo-instancyjnej, skierowane do Skarżącego o jego uprawnieniu wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a., czyli możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Słuszność ma Skarżący, gdy twierdzi, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy pozyskał nowy dowód w postaci informacji od Starosty [...] z 3 stycznia 2024 r., to przed wydaniem decyzji powinien wystosować do Skarżącego zawiadomienie po myśli art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w postępowaniu odwoławczym. Nie mniej jednak Sąd uznał, że tego rodzaju naruszenie procesowe nie kwalifikuje się jako podstawa do uchylenia decyzji, ponieważ zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko takie naruszenie przepisów postępowania może spowodować uchylenie decyzji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Informacja Starosty [...] sprowadza się do poświadczenia trzech faktów: w 2011 r. udzielono Skarżącemu koncesji na wydobycie piasku w obrębie działki [...], koncesja została wygaszona w 2016 r., nowa nie została wydana. Trudno przyjąć, że fakty te nie były Skarżącemu znane i by obalały ustalenie, że wydobycie przez niego piasku poczynając od 6 czerwca 2018 r. odbywało się bez wymaganej koncesji. Zarzut, jakoby koniecznym było uzupełnienie postępowania dowodowego o tak zwany "dodatek nr 1"(rozliczenie zasobów złoża D. po wygaszeniu koncesji z 2011 r.), co mogłoby mieć znaczenie dla ustalenia ilości wydobytej kopaliny, również nie należy do kategorii uzasadniających uchylenie decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z obliczeń zakresu eksploatacji kopaliny przez Skarżącego, za którą wymierzono opłatę podwyższoną, wykluczono eksploatację przeprowadzoną we wschodniej części wyrobiska przed majem 2017 r. Tym samym ilość wydobytej kopaliny, która obecnie jest przedmiotem sporu, została ustalona na podstawie bezpośrednich pomiarów geodezyjnych w terenie i nie jest zależna od zasobów wyeksploatowanego złoża "D.". Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a.