III SA/Gl 291/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi D. O.-B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się w wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; powoływana dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), po rozpatrzeniu wniosku D. O.-B. z dnia [...] r., postanowił (cytat akt adm.): utrzymać w mocy decyzję [...] z dnia [...] r. i odmówić umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...]zł naliczonych na dzień [...] r., - Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres [...] w wysokości [...]zł, odsetek za zwłokę w wysokości[...] zł naliczonych na dzień [...] r., - Fundusz Pracy za okres od [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] naliczonych na dzień [...]r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności składkowych z uwagi na brak przesłanek do uwzględnienia żądania. Pismem z dnia [...]r. D.O.-B. zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku domagała się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownego rozpatrzenia jego wniosku o umorzenie składek. Podniosła, iż ze względu na trudną sytuację finansową (brak źródeł dochodu) nie jest w stanie wywiązać się ze spłaty należności składkowych. Wskazała, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, gdyż została wykreślona z ewidencji osób bezrobotnych z uwagi na nieterminowe zgłoszenie się do rejestracji Powiatowym Urzędzie Pracy. Przedłożyła Kartę Wypisu z NZOZ [...] w S. wskazującą, że w [...] r. przebywała na Dziennym Oddziale Psychiatrycznym. Przedłożyła też nakaz zapłaty, z którego wynika, że jej małżonek zobowiązany jest do uiszczenia kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami i kosztami procesu. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwał zobowiązaną do przedłożenia dowodów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia [...]r. powiadomił na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., stronę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu. Następnie Prezes ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, konkludując, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych enumeratywnie w tym przepisie przesłanek nieściągalności. Zaakcentował, że w ocenie organu, zobowiązana nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w sytuacjach wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej jako rozporz. z 31.07.2003 r.). Podkreślił, że D. O.-B. pozostaje w okresie aktywności zawodowej, a posiadany aktualnie status osoby bezrobotnej nie wyklucza uzyskania dochodu w późniejszym okresie. Organ sprawdził również, iż zobowiązana korzystała z pomocy MOPS-u jedynie w wąskim zakresie. Zaznaczono też, że do wniosku nie zostały załączone dokumenty potwierdzające aktualny stan zdrowia skarżącej, bądź jej dzieci wskazujące na konieczność kosztownego leczenia bądź rehabilitacji, albo też obowiązku stałej opieki nad przewlekle chorym członkiem najbliższej rodziny. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi D. O.-B. wniesionej do sądu administracyjnego. W skardze, wniosła ona o uchylenie decyzji. Podniósł ponownie te same zarzuty co we wniosku z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Ponadto podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. Wobec tego - zgodnie z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, str. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Dokonana w tych granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Okoliczności, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należą przede wszystkim do materii prawa proceduralnego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, 2) przebiegu ubezpieczeń, 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu Składek, 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona może natomiast wnieść do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w trybie określonym w powołanym art. 83 ustawy związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej. Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została w wyniku rozparzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem mają do niej zastosowanie przepisy k.p.a. To z kolei oznacza, że wniosek ten powinien być rozpatrzony w oparciu o odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań (co wynika z art. 127 § 3 k.p.a). Stwierdzenie to implikuje z kolei następne, a mianowicie, że decyzja II instancji stanowi wyraz ponownego rozpatrzenia sprawy, w granicach wyznaczonych wnioskiem strony oraz rozstrzygnięciem organu I instancji, do którego to rozstrzygnięcia organ odwoławczy musi się odnieść, rozstrzygając tę samą sprawę, która stanowiła przedmiot postępowania organu I instancji. Przepis art. 138 k.p.a zawiera zamknięty katalog rodzajów decyzji, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, a w przedmiotowej sprawie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przewiduje on możliwość utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji albo wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź kasacyjnego, a także umorzenie postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Należy przy tym podkreślić, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania § 2 art. 138 k.p.a, który statuuje możliwość wdawania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnych, ponieważ jak podkreśla się w literaturze przedmiotu: "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania takie przepisy k.p.a., jak: art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie; art. 138 § 2. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost." (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 562). Wydanie w trybie odwoławczym (trybie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzji zawierającej inne rozstrzygnięcie niż wymienione w sposób enumeratywny w art. 138 § 1 k.p.a. stanowi działanie naruszające art. 138 § 1 k.p.a w sposób kwalifikowany (podkr. Sądu). Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Prezes ZUS, wydając decyzję drugoinstancyjną z dnia [...]r., postanowił (cytat akt adm.): utrzymać w mocy decyzję [...] z dnia [...] r. i odmówić umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...]zł naliczonych na dzień [...] r., - Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres [...] w wysokości [...]zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...]zł naliczonych na dzień [...] r., - Fundusz Pracy za okres od [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] naliczonych na dzień [...] r. W podstawie prawnej tej decyzji drugoinstancyjnej Prezes ZUS-u powołał art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ w tej decyzji nie powołał natomiast art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 albo pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie tej decyzji jest nieprawidłowe, ponieważ jest to rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a nie drugoinstancyjne. Należy przypomnieć w tym miejscu, iż w dniu [...] r. Prezes ZUS-u wydał decyzję pierwszoinstancyjną w tej sprawie o nr [...], w której zawarł następujące rozstrzygniecie (cyt. s. 78 akt adm.): "Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., po rozpatrzeniu Pani wniosku z dnia [...]r., odmawia umorzenia należności z tytułu składek: za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r., - Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r., - Fundusz Pracy za okres od [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...]naliczonych na dzień [...]r. Sąd zwraca uwagę, że tok instancyjny, przez który należy rozumieć instancję, w której dana sprawa się znajduje (powinna być rozstrzygnięta zgodnie z właściwością funkcjonalną organu), nie może być przez organ traktowany jako nieobligatoryjny wyznacznik postępowania. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a organy z urzędu powinny przestrzegać swojej właściwości, rozumianej nie tylko jako właściwość miejscowa i rzeczowa, ale również jako właściwość funkcjonalna (instancyjna), będąca odmianą właściwości rzeczowej. Nie ulega zatem dla Sądu wątpliwości, iż wydając zaskarżoną decyzję Prezes ZUS w sposób rażący naruszył art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a., a zatem spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Przepis ten stanowi, iż stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. ie 1i, Asesor Sędzia WSA s 1999-2002.enie składek ZUS-owskich . W doktrynie i orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa wystąpi także wówczas gdy w sposób oczywisty organ naruszył przepisy procesowe, których treść nie budzi wątpliwości (por.: R. Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r. i wskazane tam orzeczenia). Wobec dostrzeżonych przez Sąd podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zbędna jest ocena przez Sąd zarzutów merytorycznych skargi. Ponownie rozpatrując sprawę Prezes ZUS winien wydać decyzję o rozstrzygnięciu wymienionym w art. 138 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd - uwzględniając skargę na decyzję - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Taka przesłanka w niniejszej sprawie – jak wyżej powiedziano zachodzi, wobec czego Sąd orzekł jak w sentencji.