III SA/Gl 3/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy I. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wzniesienia pomnika 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] r., stwierdził nieważność w całości uchwały Nr [...] Rady Miasta I. z [...] r. w sprawie wzniesienia pomnika w mieście I. "[...]", jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz z art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP. Z akt administracyjnych wynika, że uchwałą nr [...] z [...] r. Rada Miasta I. wyraziła zgodę na wzniesienie i lokalizację pomnika “[...]" w I.ie wraz z nazwiskami mieszkańców I. oraz tekstem upamiętniającym (§ 1 uchwały) i ustaliła lokalizację pomnika na terenie cmentarza parafialnego - działka nr [...] przy ul. [...] w I. (§ 2 uchwały). Jednocześnie Rada wskazała, że uchwała ta "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" (§ 4 uchwały). W podstawie prawnej uchwały Rada Miasta wskazała przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.sg., który stanowi, iż: "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), a także wznoszenia pomników", oraz przepis art. 40 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy." Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność ww. uchwały w całości, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz z art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, zatem uznać należy, iż regulacja zawarta w § 4 tej uchwały, przewidująca jej wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego narusza przepisy art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotowa uchwała nie należy bowiem do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tym przepisie podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych podlegałby publikacji, a tylko takie kategorie uchwał podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Ponadto w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta mogłaby podjąć decyzję o lokalizacji pomnika, wyłącznie w przypadku, gdyby Gmina była jedynym właścicielem całej nieruchomości, na której ma zostać usytuowany pomnik. Tymczasem, nieruchomość oznaczona działką ewidencyjną nr [...], stanowi własność parafii Rzymsko- Katolickiej p.w. [...] w I. Zatem uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, gdyż narusza art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP. Niedopuszczalne jest podjęcie uchwały o lokalizacji pomnika na nieruchomości, która nie jest w całości własnością gminy, z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania. Ponadto przepis art. 1 ust. 2 u.s.g. wyznacza granice działania gminy, a tym samym jej organów. Gmina - jako jedna z jednostek zasadniczego podziału państwa - istnieje na określonym terytorium, rozumianym jako wyodrębniony granicami obszar, przestrzeń i na tym tylko terytorium może działać, sprawować władztwo publiczne, w tym władztwo planistyczne, i w stosunku do tego terytorium posiada wszelkie uprawnienia regulacyjne (prawo stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, przepisów porządkowych, podatków i opłat lokalnych). W ramach tego władztwa gmina, jako organ administracji publicznej, wykonuje przypisane jej prawem zadania, a w wykonywaniu ich korzysta z określonych środków prawnych, właściwych władzy państwowej. W tym ujęciu wszelkie jej działania, mające swe źródło tylko i wyłącznie w wyraźnej podstawie prawnej, podejmowane są w sferze tzw. imperium. W kontekście tych działań zatem terytorium gminy traktowane jako obszar, na którym jedynie ta gmina w tych działaniach jest właściwa. Obok takiego rozumienia terytorium (w sensie publicznoprawnym) nie może jednak schodzić z pola widzenia rozumienie go w sensie prywatnoprawnym. W tym aspekcie danym terytorium władają różne podmioty prawa cywilnego, posiadające różne tytuły i formy prawne tego władania. Działania zaś gminy w takim ujęciu podejmowane są w sferze tzw. dominium. Zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium gmina zobowiązana jest przestrzegać prawa własności innych podmiotów. O ile jednak w tym pierwszym przypadku – w oparciu o wyraźny przepis ustawy, wskutek władczych działań gminy - prawo własności może być w pewien sposób odgórnie ograniczone (np. poprzez władztwo planistyczne, opodatkowanie, nazywanie dróg wewnętrznych) - to w tym drugim przypadku taka sytuacja nie może mieć miejsca. Tu wszelkie bowiem działania gminy - sprowadzonej do roli równorzędnego partnera w stosunkach cywilnoprawnych - odbywają się na zupełnie innej płaszczyźnie, z bezwzględnym poszanowaniem prawa własności, o czym stanowią przepisy art. 21 ust. 1, art. 164 ust. 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. W oparciu o te rozważania organ nadzoru stwierdził też, że Gmina zawarła [...] r. ze wspomnianą Parafią umowę użyczenia nieruchomości objętej działką ewid. nr [...] dla celów wzniesienia spornego pomnika, ale Rada byłaby uprawniona do działania jedynie w przypadku, gdyby była jedynym właścicielem całej nieruchomości. Ponadto umowa została zawarta już po podjęciu kwestionowanej uchwały, a zatem na dzień jej podjęcia Gmina nie dysponowała żądnym tytułem do nieruchomości, na której miałby być sytuowany pomnik. Ponadto z treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g, nie wynika by rada miasta posiadała kompetencję do wyrażania zgody na usytuowanie (lokalizację pomnika). W skardze do Sądu na to rozstrzygnięcie Rada Gminy zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędne ustalenie, że uchwała Nr [...] Rady Miasta I. z [...] r. nie stanowi aktu prawa miejscowego podlegającego ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego oraz art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. polegającego na przyjęciu, że Gmina I. uprawniona byłaby do podjęcia ww. uchwały wyłącznie w przypadku, gdyby pomnik usytuowany był na gruncie stanowiącym jej wyłączną własność. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że przed podjęciem uchwały pismem z 29 lipca 2019r. wystąpiła do Parafii o udostępnienie terenu na cmentarzu parafialnym (w miejscu gdzie stał krzyż cmentarny - tj. na działce [...]), na którym mógłby powstać pomnik. W odpowiedzi pismem z 30 lipca 2019 r. Parafia wyraziła zgodę na budowę pomnika na wskazanym terenie. Mając zgodę na usytuowanie pomnika Rada Gminy podjęła uchwałę. Następnie [...] r. Gmina zawarła z Parafią umowę użyczenia działki nr [...] celem budowy pomnika. W świetle powyższego Gmina uznała, że była uprawniona do podjęcia uchwały nr [...], gdyż posiadała prawo do dysponowania terenem, na którym powstać miał pomnik. Parafia wyraziła zgodę na jego wybudowanie pismem z 30.07.2019 r. i skarżący uzyskał tym samym prawo dysponowania działką nr [...] w celu realizacji zamierzenia stanowiącego budowę pomnika. Zawarta z Parafią [...] umowa użyczenia stanowiła jedynie sformalizowanie dokonanych wcześniej pomiędzy Gminą i Parafią ustaleń w zakresie udostępnienia przedmiotowego terenu. W związku z udzieloną przez Parafię zgodą na usytuowanie na działce nr [...] pomnika, uchwała w żaden sposób nie ingerowała w prawo własności. Nie naruszała również prawa do dysponowania tym terenem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do zakresu kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego należą między innymi sprawy skarg organów jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W ramach kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego, Sąd obowiązany jest do oceny, czy zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały Rady Gminy w przedmiocie budowy pomnika, które nie jest aktem prawa miejscowego. Przesłankami powodującymi nieważność uchwały Rady Gminy jest naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia, w doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść aktu. Przez istotne naruszenie trybu czy zasad należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu lub zasad. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 197/19). W tym miejscu zauważenia też wymaga, że stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega. Ponadto obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. "Istotność" naruszenia powinna być przez organ nadzoru wykazana i wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości, tzn. taki, aby czytelne były intencje organu i jego tok rozumowania. Co prawda rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, ale zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, tzn. powinno jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony, w jaki sposób należy ten przepis rozumieć, na czym polega jego naruszenie, tzn. naruszenie wynikających z tego przepisu dyrektyw (nakazów, zakazów) oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 686/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 211/19). Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać przyjdzie, że słusznie wskazał organ nadzoru, że wbrew twierdzeniom skarżącej uchwała w sprawie pomników nie posiada przymiotów aktu prawa miejscowego. Za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Rację ma organ nadzoru, akcentując w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że sporna uchwała nie zawiera żadnych cech pozwalających zakwalifikować ją jako akt prawa miejscowego. Z tych też względów zasadnie organ nadzoru uchylił uchwałę Gminy w zakresie § 4 uchwały. Sąd podziela też argumentację organu, że podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie Sądu nie doszło jednak do istotnego naruszenia prawa w zakresie § 1 uchwały. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach wznoszenia pomników. Przepis art. 18 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym, gdyż ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Opiera się na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wyłączność rady w sprawach określonych w art. 18 ust. 2 u.s.g. oznacza, że kompetencje rady nie mogą być scedowane na inny organ. W tej sytuacji stwierdzić przyjdzie, że Rada Gminy I. miała z mocy prawa wyłączną kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie wzniesienia pomnika “[...]" w I. wraz z nazwiskami mieszkańców I. oraz tekstem upamiętniającym. Nie stanowi istotnego naruszenia prawa wyrażenie zgody na lokalizację pomnika. Wprawdzie przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie zawiera upoważnienia do wyrażania zgody na budowę pomnika, jednakże takie sformułowanie uchwały nie przesądza o jej nieważności. Skoro w myśl tego przepisu rada podejmuje uchwałę w sprawie budowy pomnika, to sformułowanie rada wyraża zgodę na budowę pomnika należy odczytywać zgodnie z wykładnią celowościową tego przepisu. Słusznie z kolei wskazał organ, że Rada Gminy przyjęła w istocie uchwałę kierunkową, która w żaden sposób nie przesądza, ani o powstaniu pomnika, ani nawet nie przesądza o jego lokalizacji. Pomnik jest bowiem budowlą rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1186 z póżn. zm.). W konsekwencji budowa pomnika jest możliwa wyłącznie w sytuacji, w której miejscowy plan zagospodarowania terenu dopuszcza taką inwestycję, a w przypadku braku obowiązującego planu dla terenu, na którym pomnik ma być zlokalizowany - uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (por. art. 4 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) i wreszcie uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (w zależności, czy dany pomnik zakwalifikowany zostanie jako budowla czy też obiekt małej architektury). Słusznie też wskazał organ nadzoru, że uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., jest niezbędna wyłącznie dla burmistrza, aby mógł on podjąć działania niezbędne do uzyskania dokumentów koniecznych do rozpoczęcie procesu inwestycyjnego i ostatecznie budowy pomnika. Jednakże nie jest zasadne twierdzenie Wojewody, że w świetle art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., doszło do istotnego naruszenia prawa, polegającego na przyjęciu, że Gmina I. uprawniona byłaby do podjęcia ww. uchwały wyłącznie w przypadku, gdyby pomnik usytuowany był na gruncie stanowiącym jej wyłączną własność. W niniejszej sprawie podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta miała świadomość, co wskazano w treści skargi jak i w wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania nadzorczego (pismo Burmistrza Miasta I. z 30 września 2019 r.), że uchwała dotyczy cudzej własności. Jednakże w dniu podjęcia uchwały Gmina dysponowała pismem Proboszcza Parafii, który zgadzał się na budowę pomnika na terenie cmentarza parafialnego. Zatem twierdzenie organu, że Gmina nie miała w dniu podjęcia uchwały jakiegokolwiek prawa do nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...], gdyż Gminy i Parafii nie łączył w tym zakresie żaden stosunek prawny, w tym zobowiązaniowy, jest chybione. Wprawdzie dopiero [...] r. Gmina zawarła z właścicielem nieruchomości - Parafią Rzymsko- Katolicką pw. [...] z siedzibą w I. umowę bezpłatnego użyczenia działki nr [...] celem budowy pomnika (jak wynika z treści umowy prawo do korzystania z nieruchomości Gmina I. nabyła 20.09.2019 r.), jednakże wcześniej, bo już 30 lipca 2019 r. była w posiadaniu pisma wyrażającego zgodę na budowę pomnika i wyznaczającego miejsce nieodpłatnie na cmentarzu w miejscu dotychczasowego krzyża. Tym samym podjęcie przez Radę Miasta I. uchwały Nr [...] z [...] r. w sprawie wzniesienia pomnika w mieście I. "[...]" było dopuszczalne i nie stanowiło istotnego naruszenia prawa. Sąd nie podziela też stanowiska organu, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, tj.: art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP. Prawdą jest, że przepis art. 1 ust. 2 u.s.g. wyznacza granice działania gminy, a tym samym jej organów. W rozumieniu tego przepisu gminą jest twór prawny złożony z dwóch elementów: wspólnoty samorządowej i odpowiedniego terytorium. Wspólnota to substrat ludzki, a terytorium – substrat rzeczowy gminy. Terytorium gminy to obszar objęty granicami ustalonymi przez Radę Ministrów w trybie i na zasadach, o których mowa w art. 15 ust. 2 Konstytucji i art. 4 u.s.g. Słusznie wskazał organ nadzoru, że terytorium gminy władają różne podmioty prawa cywilnego, różne są też tytuły i formy prawne tego władania. Jednakże z pola widzenia organu umknęło, że podejmując sporną uchwałę Gmina nie działała władczo i nie ograniczyła prawa własności innego podmiotu, lecz zgodnie z obowiązującymi stosunkami cywilnoprawnymi otrzymała pisemną zgodę Parafii na usytuowanie pomnika na cmentarzu, a potem zawarła nieodpłatną umowę użyczenia. Zatem podjęta uchwała nie naruszyła art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto zaakcentować trzeba, że Rada Gminy działała w imieniu wspólnoty, gdyż pomnik miał powstać z woli mieszkańców I. Tak więc działała zgodnie z art. 1 ust. 2 u.s.g. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru uwzględni wskazania Sądu przedstawione w uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe Sąd w oparciu o art. 148 uchylił akt nadzoru.