III SA/Gl 302/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 10 lutego 2023 r. nr 55/K/23 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. – rozkaz personalny nr [...] z dnia 2 grudnia 2022 r., 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr 55/K/23 z 5 grudnia 2022r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej też jako: organ odwoławczy, KWP), po rozpatrzeniu odwołania G. B. (dalej: Strona, Skarżący, funkcjonariusz) od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej też jako: organ I instancji, KMP) - rozkazu personalnego nr [...] z 2 grudnia 2022 roku w sprawie zwolnienia ze służby w Policji - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika, że raportem z 14 listopada 2022 r. Strona złożyła wniosek o zwolnienie - na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 1882) - ze służby w Policji z dniem 6 lutego 2023 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych. W związku z powyższym KMP rozkazem personalnym nr [...] z 2 grudnia 2022 r. zwolnił w/w ze służby w Policji z dniem 28 grudnia 2022 r., na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji (tj. na własną prośbę). Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz został doręczony policjantowi, a tym samym wszedł do obrotu prawnego 8 grudnia 2022 r. W dniu 22 grudnia 2022 r. funkcjonariusz złożył odwołanie od decyzji w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego i zarzucił naruszenie art. 61 § 1, art. 8 § 1 i art. 10 § 1 oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako k.p.a.). Zaakcentował, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było nieuzasadnione; KMP w sposób nieuprawniony dokonał modyfikacji wniosku Strony o rozwiązanie stosunku służbowego, w sytuacji, kiedy zakres żądania jest dla organu wiążący. Dalej zarzucono, że zwolnienie nastąpiło z pominięciem kwestii ewentu-alnego orzeczenia przez komisję lekarską w przedmiocie zdolności funkcjonariusza do służby, a składając raport w sprawie rozwiązania stosunku służbowego wnosił on również o skierowanie na badania komisji lekarskiej. Wobec powyższego odwołujący się wniósł o zmianę daty rozwiązania stosunku służbowego. Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Przepis ten stanowi wyłącznie o prawie policjanta do zgłoszenia pisemnego wystąpienia ze służby i skorelowanym z nim obowiązku przełożonego w sprawach osobowych rozwiązania stosunku służbowego, nie traktuje natomiast o możliwości wskazania przez policjanta terminu zwolnienia ze służby, ani tym bardziej o obowiązku przełożonego uwzględnienia tego terminu. Powyższe oznacza, że organowi administracji pozostawiono swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym jedynie zastrzeżeniem, że dzień zwolnienia ze służby nie może nastąpić po upływie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Odnośnie zarzutu, że KMP nie wstrzymał się z decyzją o rozwiązaniu stosunku służbowego do czasu wydania orzeczenia przez komisję lekarską, na badania której funkcjonariusz został na swoją prośbę skierowany, podkreślił, że strona wnosiła o rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji i to w konkretnej dacie (6 lutego 2023 r.), a zatem bez związku z ewentualnym orzeczeniem komisji lekarskiej. Policjant wniósł równocześnie o skierowanie do komisji lekarskiej, co jest powszechną praktyką w przypadku zwolnienia ze służby, jednakże celem takiego działania jest uzyskanie orzeczenia umożliwiającego następnie zwiększenie świadczenia emerytalnego (w przypadku orzeczenia o inwalidztwie pozostającym w związku ze służbą), a nie rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji (tj. z uwagi na orzeczenie trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską). Zarzut jest zatem nieuzasadniony. Uwzględniając powyższe KWP stwierdził, że decyzja I instancji podjęta została w zgodzie z obowiązującymi przepisami; w zakresie określenia terminu zwolnienia ma charakter uznaniowy. Uznaniowość nie może jednak oznaczać dowolności, dlatego też organ I instancji wyjaśnił powody swojej decyzji. Wskazał, że funkcjonariusz nie pełni służby nieprzerwanie od września 2022 r., w związku z czym jego obowiązki są wykonywane od kilku miesięcy przez innych funkcjonariuszy; etat ten może być obsadzony przez nowoprzyjętego funkcjonariusza w związku z zaplanowanymi na koniec grudnia przyjęciami do służby w Policji. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że w związku z faktem, iż ze służby zwalnia się kilkudziesięciu funkcjonariuszy, zasadnym jest rozłożenie związanej z tym pracy w czasie. Skoro bowiem funkcjonariusz nieprzerwanie nie pełnił służby od 1 września 2022 r. to zwolnienie policjanta we wskazanej przez niego dacie, tj. z dniem 6 lutego 2023 r., a zatem utrzymywanie go w służbie przez kolejne 2 miesiące, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Podkreślono także, że funkcjonariusz przebywający na zwolnieniu lekarskim, mimo iż faktycznie nie pełni służby, otrzymuje - poza uposażeniem w wysokości 80% - wszystkie inne świadczenia należne policjantom, takie jak nagroda roczna (tzw. trzynastka), czy równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie (tzw. mundurówka), ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, do którego prawo nabywa w każdym kolejnym roku kalendarzowym, uzyskuje też prawo do kolejnych obligatoryjnych podwyżek uposażenia. Zatem pozostawienie Strony w służbie przez kolejne 2 miesiące w powyższych okolicznościach byłoby kontynuowaniem przez niego służby z uszczerbkiem dla jej ważnych interesów przy powszechnie znanych problemach etatowych i ograniczonych środkach budżetowych Policji. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuprawnionego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał, że KMP zasadnie podkreślił, że interes służby wymaga racjonalnego wydatkowania środków publicznych i zapewnienia ciągłości służby poprzez jak najszybsze uzupełnienie powstałych wakatów. Kwestionując powyższą decyzję Strona wniosła skargę do sądu administracyjnego podtrzymując zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu. Zarzuciła: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. i brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, poprzez pominięcie zasadniczych zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności art. 61 § 1 k.p.a., art, 8 § 1 k.p.k. i art. 10 § 1 k.p.a., art. 106 § 1 k.p.a.; 2. naruszenie art. 108 § 1 k.p.a., poprzez nieuprawnione jego zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy, mimo braku spełnienia ustawowych przesłanek uprawniających do jego zastosowania. W konsekwencji zawnioskowała o uchylenie decyzji obu instancji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby zgodnie z jego wnioskiem, tj. z dniem 6 lutego 2023 r.; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie i tylko strona może skutecznie dokonać zmiany wniosku, jego modyfikacji lub cofnięcia. W sprawie nie powiadomiono Skarżącego o modyfikacji przedmiotu postępowania, nie umożliwiono mu wypowiedzenia się w tym zakresie. Skarżący został całkowicie pominięty w toku rozpoznania sprawy przez organ I stopnia. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje/postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja/postanowienie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, którym organ utrzymał w mocy rozkaz personalny KMP z 2 grudnia 2022r. o zwolnieniu Skarżącego ze służby w Policji z dniem 28 grudnia 2022 r. mimo, że wniosek określał datę 6 lutego 2023r. Zauważyć należy, że nie budzi wątpliwości, że powyższe rozkazy personalne mają charakter decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 k.p.a. i stanowią rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem (raportem) Skarżącego, poprzez który skarżący złożył oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby w Policji z dniem 6 lutego 2023r. i spowodował wszczęcie kontrolowanego postępowania. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przywołanego przepisu wynika, że organ jest związany złożonym przez policjanta oświadczeniem, poprzez które podwładny komunikuje swojemu przełożonemu wolę wystąpienia ze służby. Składane przez policjanta pisemne zgłoszenie o wystąpieniu ze służby, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, jest zatem oświadczeniem woli, do którego ma pełne zastosowanie art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., w skrócie dalej jako - "k.c.") i jako takie jest wiążące organ. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu k.c., oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Treść wskazanego przepisu ustawy o Policji jest w ocenie Sądu jasna i jednoznaczna. Tym samym z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby z datą żądaną przez policjanta, a mieszczącą się w okresie 3 miesięcy od dnia, w którym policjant zgłosił wolę wystąpienia ze służby. Rozwiązanie takie, ma po pierwsze na celu ochronę niekwestionowanego prawa policjanta do wystąpienia ze służby bez konieczności wyjaśniania, z jakiego powodu to następuje. Z drugiej strony, ma na celu zagwarantowanie interesu publicznego. Dobro służby publicznej, jaką jest służba w Policji, może bowiem wymagać, aby policjant, od kiedy zgłosił swoją wolę wystąpienia ze służby, przez jakiś jeszcze czas pełnił swoje obowiązki służbowe - zawsze nie dłużej jednak niż 3 miesiące. Natomiast prośba policjanta o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. Takie wystąpienie policjanta zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza, łączący się z dobrowolnym a nie przymusowym charakterem służby. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe. Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu podkreślenia wymaga, że w postępowaniach prowadzonych w trybie omawianego przepisu ustawy o Policji trzeba zawsze pamiętać, jak zostało podkreślone na wstępie, że toczą się one wyłącznie z woli danego policjanta, która została przez niego dobrowolnie wyrażona poprzez złożone względem organu oświadczenia, którym organ jest związany i które musi zrealizować w ustawowo zakreślonym terminie. Zwolnienie ze służby w oparciu o art. 41 ust. 3 ustawy o Policji ma pod tym względem charakter wyjątkowy. Skoro zatem zgłoszenie wystąpienia ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego, ale wywołuje również skutki materialne, a do nich zaś, zdaniem Sądu, zalicza się właśnie termin, w jakim stosunek służbowy powinien zostać zakończony to tym samym za całkowicie niezgodne z cytowanymi normami prawa było wydanie decyzji sprzecznie z żądaniem funkcjonariusza z dowolnie ustaloną przez organ datą. Bez podstawy prawnej było także nadanie jej rygoru z art. 108 k.p.a. Wykonanie bowiem decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, chodzi o sytuacje gdy zwłoka w wykonaniu decyzji zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne. Takie okoliczności nie występują w sytuacji żądania policjanta dobrowolnego zwolnienia ze służby ze wskazywaną konkretną datą. Nadto całkowicie bezpodstawne było tłumaczenie organu nałożenia rygoru w trybie art. 108 k.p.a. koniecznością zapełnienia etatu po zwalnianym funkcjonariuszu dla zachowania ciągłości prawidłowego funkcjonowania Policji skoro powszechnie wiadomo o wolnych etatach w tej formacji. Orzekając ponownie w tej sprawie organ zobowiązany będzie procedować zgodnie z przedstawioną oceną prawną i wydać stosowne orzeczenie. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a.