III SA/Gl 307/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 26 maja 2011 r. nr VIII/74/11 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozstrzygnięć określonych w § 2 ust. 2, 3 i 4 oraz § 3 pkt 5. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 26 maja 2011r.Nr VIII/74/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 9a ust. 3 i 5 i art.9a ust. 15 ustawy z dnia 29 Iipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j.: Dz.U.2020.218 t.j. z dnia 2020.02.11 zwanej dalej jako u.p.p.r.), polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 uchwały katalogu podmiotów, w tym obligatoryjnego udziału prokuratora, podczas gdy delegacja ustawowa określona w art. 9a ust. 15 w/w ustawy nie przyznaje Radzie Gminy kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego, poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach zespołu; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji, skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, podczas gdy ustawa nie przewiduje kompetencji dla rady gminy do stanowienia tego typu regulacji; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Pszczyny, a podmiotami, których przedstawiciele zostali powołani do Zespołu", co stanowi modyfikację art. 9a ust. 8 ustawy poprzez odwołanie się do porozumień zawartych z podmiotami, w ramach których wskazano kuratora sądowego, co do którego z mocy samej ustawy nie zawiera się porozumienia; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, iż Burmistrz Pszczyny zaprasza do pracy w Zespole również przedstawicieli innych podmiotów, których celem działania jest przeciwdziałanie przemocy w rodzinie, podczas gdy ustawa nie przewiduje kompetencji dla rady gminy do stanowienia tego typu regulacji. Powołując się na przepis art. 147 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz.2325, tj.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr VIII/74/ll Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 26 maja 2011 r. w części dotyczącej zaskarżonych rozstrzygnięć określonych w § 2 ust. 2, 3 i 4 oraz § 3 pkt 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 23 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Słusznie podniósł skarżący, że uregulowania zawarte w § 2 ust. 3 uchwały zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie- dalej u.p.p.r, ustawa- , który stanowi, że "Rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania". Brzmienie przepisu wydaje się być jasne, zwłaszcza, że w art. 10f ustawy wprowadzono delegacje dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego tryb powołania i działania Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, a także zasad uczestnictwa w jego pracach. Rozporządzenie takie zostało wydane 28 stycznia 2011 r. przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. nr 28, poz.146) i winno stanowić punkt odniesienia dla kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Nie można bowiem przyjąć, że Minister wprowadził w 2011 r. regulację naruszającą prawo i przekraczając upoważnienie ustawowe, czego nie dostrzeżono do roku 2020. Wskazać należy, że charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego nie może wywoływać wątpliwości iż zawarte w tym podstawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok NSA 11.01.2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11). Konstytucja w art. 94 upoważnia organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania tych organów odsyłając do ustaw w zakresie określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego. W tym przypadku ustawa reguluje sama Zespół interdyscyplinarny, jego działania, uprawnienia, skład (art. 9a do 9c u.p.p.r.), i upoważnia organ stanowiący gminy do uregulowania uchwałą samego trybu powoływania i odwoływania jego członków oraz szczegółowe warunki funkcjonowania czyli procedury, zasady postępowania. Treść wskazanego przepisu ustawy nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji tego składu. O składzie zespołu stanowi art. 9a ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia oraz organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 ustawy), jak również mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ustawy). Z tego względu zapis § 2 ust.3 zaskarżonej uchwały indywidualizujący instytucje i jednostki organizacyjne, których przedstawiciele mogą być członkami Zespołu, wykracza poza umocowanie ustawowe i pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 9a ust. 3 pkt 1-6 ustawy. Rada nie miała prawa wskazać konkretnej instytucji spełniającej definicje ustawową przedstawiciela zespołu ani też ograniczać udział przedstawiciela takiej instytucji w pracach Zespołu. Dotyczy to zarówno ograniczenia lokalizacyjnego (działających na terenie gminy Pszczyna ) czy szczebla organizacyjnego (Komendy Powiatowej Policji). Przyjęta zatem przez organ regulacja jest taką która pozostaje poza zakresem umocowania działania Rady, jak również regulacją ustawową istotnie narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z treści uchwały, gdyż o składzie zespołu albo grupy stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3 - 5 uppr). Zapis § 2 ust.4 zaskarżonej uchwały stanowiący, iż Burmistrz Pszczyny zaprasza do pracy w zespole przedstawicieli prokuratury, jest sprzeczny z art. 9a ust. 5 ustawy. Ta regulacja posługując się w tym zakresie sformułowaniem " w skład zespołu mogą wchodzić także prokuratorzy" nie pozostawia do kompetencji i inicjatywy w zakresie zaproszenia do udziału prokuratora dla w/w Burmistrza Pszczyny. Użycie takiego sformułowania przez ustawodawcę oznacza, iż udział przedstawicieli prokuratury jest fakultatywny i pozostaje poza gestią Burmistrza . Przechodząc do brzmienia § 3 ust.5 zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano wśród przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego skazanie go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe uznać należy iż stanowi ono o naruszeniu art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Niewątpliwie przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego nie można uznać za wyczerpujące pojęcie trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie zawarł delegacji dla rady do uregulowania materialnych podstaw odwołania wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Jak słusznie wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 listopada 2019 roku, sygn. akt III SA/ŁD granice uprawnienia Rady Gminy obejmują kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne związane z określeniem kwalifikacji członków tego Zespołu. Sąd dostrzegł także wadliwość § 2 ust. 2 uchwały. Regulacja ta oznacza bowiem nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r. ustawy. Zgodnie z nią "zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Pszczyny, a podmiotami, których przedstawiciele zostali powołani do Zespołu". Jak stanowi zaś art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. W sytuacji, gdy zgodnie z § 2 ust. 3 pkt g uchwały Kurator Sądu Rejonowego w Pszczynie wchodzi w skład zespołu interdyscyplinarnego regulacja ta oznacza, iż doszło do modyfikacji w/w przepisu ustawowego. Albowiem po myśli art. 9a ust. 4 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą kuratorzy sądowi. Jednak nie znajdują się oni wśród podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 8 ustawy, czyli określonych w ust. 3 lub 5 . W konsekwencji nie są podmiotem z którym zawiera się porozumienie. W istocie zatem taka regulacja modyfikuje zapis ustawy 9a ust. 8 ustawy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 ust. 2,3,4 i § 3 pkt 5 uchwały, gdyż wykracza on poza granice umocowania ustawowego z art. 9c ust. 15 u.p.p.r.