III SA/Gl 316/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia : WSA Małgorzata Jużków (spr.),, Sędzia : WSA Małgorzata Walentek, Protokolant : Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2005 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity w Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 1, § 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. orzekł o stwierdzeniu u H. W. choroby zawodowej uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych określonych w załączniku do rozporządzeniu Rady Ministrów wskazanym wyżej. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji swoje rozstrzygnięcie oparł na Orzeczeniu Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej w W., w którym stwierdzono obustronne upośledzenie słuchu typu odbiorczego. Podkreślono, że orzeczenie to wydano w ramach postępowania odwoławczego od orzeczenia jednostki orzeczniczej I szczebla, która nie rozpoznała u H. W. zawodowego uszkodzenia słuchu. Dalej wskazano na ustalenia dochodzeń epidemiologicznych dotyczących przebiegu pracy zawodowej pracownika, który w roku 1977 przez kilka miesięcy pracował jako [...] w "B", w latach 1977 – 1987 w "C" R. jako [...], w latach 1987 – 1989 w "D" również jako [...], w latach 1989 do 1998 był zatrudniony w "E" w R., jako [...], a w latach 1998 – 2001 w "F" S.A. Zakład [...] w R. na stanowisku [...]. Jak ustalono, ostatnim zakładem, w którym H. W. pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej było "E" w R., który został zlikwidowany, a jego następcą prawnym są "A" S.A. w G.. Decyzję powyższą doręczono wskazanemu wyżej pracodawcy oraz stronie. Pismem z [...] 2003 r. "A" SA wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc błędne ustalenia faktyczne co do wskazania "E" w R. jako pracodawcy, u którego warunki pracy spowodowały zawodowe uszkodzenie słuchu pracownika oraz o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż "A" S.A. w G. nie jest następcą prawnym pracodawcy, u którego wystąpiło ostatnie narażenie na chorobę zawodową. Odwołano się do postanowień ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), które przekształciło się w PKP S.A., a którego zakłady weszły w strukturę związanej spółki. Wskazano, że następcą prawnym zlikwidowanego zakładu może być "G" w likwidacji. Tym samym zaskarżona decyzja dotknięta jest nieważnością, gdyż została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Na koniec podkreślono, że bezzasadnie przyjęto, iż uszkodzenie słuchu nastąpiło w latach 1989-1998. Brak narażenia na hałas u ostatniego pracodawcy, nie stanowi podstawy przyjęcia, że narażenie miało miejsce u poprzedniego pracodawcy w sytuacji, gdy przy przyjęciu do pracy w 1998 r. nie stwierdzono ubytku słuchu. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art. 138 §1 pkt k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia schorzenia jako choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazani, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy zawodowej H. W. poczynione przez organ I instancji. Uznał, że pracował on w roku 1977 jako [...] w "B" w latach 1977 – 1987 w "C" w R. jako [...], w latach 1987 – 1989 w "D" jako [...] i w latach 1989 – 1998 w "E" w R. jako [...], gdzie hałas w środowisku pracy był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu. Przyjęto, że we wskazanych wyżej latach pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Dalej stwierdzono, że obie placówki orzecznicze rozpoznały u badanego obustronne uszkodzenie słuchu typu odbiorczego. Orzeczeniem lekarskim z [...] r. nr [...] Poradni Medycyny Pracy Kolejowego Ośrodka Medycyny Pracy w K. nie rozpoznano choroby zawodowej słuchu ze względu na stopień jego ubytku. Orzeczeniem wydanym przez Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w W. z [...] r. nr [...] stwierdzono upośledzenie słuchu typu odbiorczego, które wynosiło dla UL – [...] dB i UP – [...] dB. W podsumowaniu podkreślono, że wobec udokumentowania faktu wieloletniej pracy w narażeniu na hałas ponadnormatywny oraz faktu medycznego rozpoznania choroby zawodowej słuchu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. zasadnym było wydanie orzeczenia o stwierdzeniu choroby zawodowej. Nie podzielono zarzutów odwołania co do następcy prawnego, wyjaśniając, że organy inspekcji sanitarnej nie ustalają odpowiedzialności poszczególnych zakładów pracy, lecz stwierdzają lub nie chorobę zawodową. Ewentualne roszczenia w tym zakresie rozstrzygają sądy powszechne w procesie cywilnym, zaś organ inspekcji sanitarnej przesyła wydaną decyzję do zakładu pracy, w którym pracownik był ostatnio narażony na działanie czynnika wywołującego rozpoznaną chorobę zawodową. Powyższą decyzję zaskarżyła Spółka "A" w G., powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu i zarzucając błędne ustalenia faktyczne co do następcy prawnego pracodawcy – "E" w R.. Podkreślono, że wyłączenie PKP S.A. z postępowania administracyjnego i zastąpienie jej "A" S.A. stanowi wiec nie tylko przesłankę nieważności postępowania, ale bezwzględną przyczynę jego wznowienia z art. 145 ust 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu, nie podzielając zarzutów co do błędnych ustaleń następcy prawnego ostatniego pracodawcy gdzie występowało narażenie na czynnik szkodliwy dla zdrowia jakim jest hałas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Polegało ono min. na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego – art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba przede wszystkim zauważyć, że stosowanie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom nie dał wiary i odmówił mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja wskazanym wymaganiom nie odpowiada, gdyż uzasadnienie charakteryzuje lakoniczność jej pisemnych motywów. Nie jest to jedyne uchybienie proceduralne, do jakiego doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Nie można bowiem podzielić argumentów skarżącej, co do ustaleń następcy prawnego "E" w R.. Ustaleń tych organ I i II instancji praktycznie nie prowadził, gdyż oparł się na piśmie "F" S.A. Zakład [...] w R. z [...] 2002 r. nr [...] z którego wynika, że następcą prawnym "E" w R. został "H" w R. i aktualnie "A" S.A. w G., czemu ten zaprzecza, a któremu przyznano uprawnienia uczestnika niniejszego postępowania dopiero doręczając decyzję organu I instancji z [...] r. Okoliczność ta nie była dla organu jednoznaczna o czym świadczy pismo z [...] 2003 r. adresowane do "I" w W., na które w aktach nie znaleziono odpowiedzi. Organ nie nadesłał jej także na wezwanie Sądu wyjaśniając, że nie została przysłana. Sąd z urzędu zwrócił się do PKP S.A. Zarząd w W. o wskazanie następcy prawnego spornego zakładu. Jak wynika z pisma z [...] 2005 r. nr [...] "E" w R. był wykonawczą jednostką organizacyjną podległą Oddziałowi [...] w R. działającemu w ramach struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa państwowego PKP". Po restrukturyzacji, od 1 stycznia 2001 r. przedsiębiorstwo PKP zostało przekształcone w Spółkę Akcyjną PKP, która wstąpiła we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP. W wyniku dalszej restrukturyzacji powstała skarżąca, która wstąpiła w prawa i obowiązki PKP S.A. w zakresie zarządzania [...] kolejowymi. Z treści tego pisma jednoznacznie nie wynika aby skarżąca była poszukiwanym następcą prawnym zlikwidowanego pracodawcy. Organ inspekcji sanitarnej musi zatem poczynić dodatkowe ustalenia mające na celu jego wskazanie. Nadto z akt sprawy wynika, że wbrew twierdzeniom organu inspekcji sanitarnej nie wykluczono pracy H. W. w warunkach narażenia na hałas przekraczający dopuszczalne normy higieniczne w latach 1998 – 2001 czyli w czasie zatrudnienia w [...] Zakład [...], którego następcą prawnym jest "F" S.A. Zakład [...] w R.. Z "Karty narażenia" z [...] 2002 r. oraz ustaleń dochodzenia epidemiologicznego z [...] 2002 r. wynika, że nie prowadzono u tego pracodawcy pomiarów natężenia hałasu, który był krótkotrwały na otwartej przestrzeni. Stwierdzić trzeba, że okoliczność ta nie wyklucza przekroczenia dopuszczalnych norm higienicznych, a tym samym nie może być interpretowana na szkodę pracownika. Taką interpretację przyjęli lekarze orzecznicy, jednostki orzeczniczej II szczebla, którzy w wydanym orzeczeniu z [...] r. przyjęli okres pracy w narażeniu na hałas od 1977 do 2001 r. Jest to interpretacja prawidłowa, tym bardziej, że objawy niedosłuchu odbiorczego odnotowane są w dokumentacji lekarskiej od 2000 r. Należy zauważyć, iż w niniejszym postępowaniu Spółka "F" aktywnie uczestniczyła udzielając wyjaśnień i dostarczając dokumenty, a mimo tego bez stosownego, przekonującego uzasadnienia nie została uznana za ostatniego pracodawcę u którego pracownik był narażony na czynnik szkodliwy dla zdrowia jakim jest hałas oraz nie doręczono jej wydanej decyzji. Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy, tym samym utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji uchybił dyspozycji art. 7, art. 77 oraz dyrektywie wnikliwej i konsekwentnej oceny wiarygodności zebranego materiału dowodowego, wynikającego z art. 80 k.p.a. Choroba zawodowa jest w istocie pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyna jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki wykonywania. W konkurencji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości występujących w toku prowadzonego postępowania dowodowego, a wydana przez niego decyzja winna być zgodna z prawem. W tym miejscu należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje jedynie kontrolę decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem (art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, w skrócie p.p.s.a.). Oznacz to, że rozpoznając skargę na daną decyzję administracyjną ocenia czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone określone prawa. Jeżeli takie prawa miało miejsce to określonych prawem (art.145 § 1 pkt 1 a, b i c p.p.s.a.) sytuacjach wadliwą decyzję eliminuje z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt sprawy organy inspekcji sanitarnej prowadziły postępowanie dotyczące stwierdzenia u H. W. choroby zawodowej słuchu. Nie wynika jednak kiedy i z czyjego wniosku zostało rozpoczęte. Bezspornym jest, że decyzje zapadły w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Miejskiej z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...). Znajdujące się jednak w aktach sprawy dokumenty jak "Karta narażenia zawodowego", dotycząca przebiegu i warunków pracy zawodowej H. W. w [...] Zakład [...] w R. z [...] 2002 r. oraz "Wywiad środowiskowy" z [...] 2002 r. i "Formularz dochodzenia epidemiologicznego "F" S.A. Zakład [...] " z [...] 2002 r. wykluczają wątpliwości, co do prawidłowości podstawy prawnej prowadzonego postępowania i wydanych decyzji. Zarówno organ I, jak i II instancji nie uzasadnił przesłanek i okoliczności faktycznych przyjętej podstawy prawnej wydanych decyzji chociaż do 2 września 2002 r. obowiązywało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), które miało zastosowanie w niniejszej sprawie. Pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego jego załącznik wskazano choroby narządu słuchu wywołane hałasem. Jednakże z dniem 3 września 2002 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115), które w § 10 stanowi, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia prowadzone jest na podstawie dotychczasowych przepisów. Tym samym wskazana podstawa prawna wydanych decyzji jest prawidłowa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ Inspekcji Sanitarnej uwzględni powyższe rozważania Sądu. Nie budzi wątpliwości, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdził spełnienie przesłanek materialnych dających podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu, ale z przyczyn naruszenia prawa procesowego korzystną dla H. W. decyzję musiał uchylić. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy winien zaś szczegółowo odnieść się do dokonanych ustaleń i ich konsekwencji, wskazać ostatniego pracodawcę u którego występowało narażenie na hałas skutkujące stwierdzeniem u H. W. choroby zawodowej narządu słuchu, bądź wyjaśnić dlaczego uznał, że u ostatniego pracodawcy narażenie takie nie występowało. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy, została one uchylona na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.