III SA/Gl 316/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 lutego 2022 r. nr SKO.L/41.6/23/2022/1426/LZ w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 21 lutego 2022 r. Nr SKO.L/41,6/23/2022/1426/LZ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO), po rozpatrzeniu odwołania B. K. (dalej: Skarżąca) uchylił decyzję Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta G. z dnia 11 stycznia 2022 r. Nr [...] (dalej: organ) w sprawie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca 4 sierpnia 2021 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podała w nim, że zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni 43,99 m2 na podstawie umowy najmu, prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. Jej dochody za 3 miesiące wynoszą 2 573,61 zł. tj. 857,87 zł. miesięcznie, a na osobę w rodzinie 428,94 zł. Łączna kwota wydatków na mieszkanie na powierzchnię użytkową zgodnie z art. 6 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynosi 353,01 zł., a przeliczone na powierzchnię normatywną wynoszą 290,33 zł. Do wydatków na mieszkanie doliczono ryczałty w łącznej kwocie 166,57zł.: za brak centralnego ogrzewania 132,20 zł., brak ciepłej wody 26,44 zł. oraz brak instalacji gazowej 7,93 zł. Łączna kwota wydatków przyjęta do obliczenia należnego stronie dodatku mieszkaniowego to 456,90 zł. Organ I instancji w decyzji z 9 sierpnia 2021 r. ustalił wysokość dodatku mieszkaniowego. Od tej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie. Decyzją z dnia 20 września 2021 r. SKO utrzymało ją w mocy. Pismem z 16 grudnia 2021 r. Skarżąca wniosła skargę, w której wykazała niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia i sposoby postępowania pracownika socjalnego. Organ decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2021), ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.) oraz art. 105 § 1 i art. 235 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji przyznającej dodatek. Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, wyrażając w nim niezadowolenie z wysokości przyznanego jej dodatku mieszkaniowego decyzją z 9 sierpnia 2021 r. Organ I instancji nie znajdując podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. i przekazał odwołanie do SKO. SKO decyzją z 21 lutego 2022 r. uchyliło decyzję organu i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że podniesione przez Skarżącą w skardze w trybie art. 235 k.p.a okoliczności co do zmiany decyzji ostatecznej nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia, bowiem organ I instancji powinien zastosować tryb wynikający z art. 155 k.p.a, art. 154 k.p.a, czy wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec tego SKO uchyliło ze względów proceduralnych zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca podniosła zarzuty dotyczące sposobu ustalenia stanu faktycznego przez organ i samego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zatem zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W działaniu SKO rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Jak stanowi art. 235 § 1 k.p.a., skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Jak stwierdził NSA, przepis art. 235 § 1 k.p.a. wymaga przeprowadzenia analizy pisma kierowanego do organu i uzależnia uznanie pisma od wniosku wszczynającego postępowanie w trybie nadzwyczajnym od jego treści (postanowienie NSA z 11 maja 2012 r., sygn.. akt II OSK 1075/12). Oznacza to, że organ ma zakwalifikować skargę dotyczącą sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej jako żądanie wznowienia postępowania lub jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. Wynika stąd przede wszystkim wniosek, że organ rozpatrujący skargę w tego rodzaju sytuacji procesowej nie może potraktować skargi w inny sposób niż wskazany w tym przepisie. Sposób postępowania jest uzależniony od zarzutów sformułowanych w skardze. Skarga wniesiona przez podmiot będący stroną w sprawie spowoduje wszczęcie odpowiedniego postępowania na wniosek autora skargi, w przypadku zaś złożenia skargi przez podmiot niebędący stroną organ jest zobowiązany do wszczęcia odpowiedniego postępowania z urzędu. (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 235). Zaznaczyć tutaj należy, że tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego nie są wobec siebie konkurencyjne, a weryfikacja decyzji w poszczególnych trybach opiera się na zasadzie wyłączności. Jednak organ, badając treść skargi pod kątem wyboru właściwego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej powinien w pierwszym rzędzie rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności spełniające warunki wszczęcia postępowania wznowieniowego lub postępowania o stwierdzenie nieważności, a dopiero na końcu – postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej (J. Kostrubiec [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, art. 235). Zaznaczyć jednocześnie należy, że organ nie jest też związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, musi bowiem rozpoznać sprawę co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (wyrok NSA z 7 września 1994 r. sygn. akt III SA 1111/93). Jeżeli wniosek wszczynający postępowanie nie jest dostatecznie sprecyzowany organ powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej treści żądania. Z pisma Skarżącej z dnia 16 grudnia 2021 r., oznaczonego jako skarga wynika, że domaga się ona uchylenia decyzji z 9 sierpnia 2021 r. podając argumenty wskazujące w jej ocenie na zasadność podjęcia takiego postępowania. Wobec powyższego według Sądu organ II instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowa skarga nie mogła być ono zrealizowana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bo możliwości zastosowania takiego trybu nie przewiduje art. 235 § 1 k.p.a. Zważywszy na wynikający z art. 235 k.p.a. prymat postępowania jurysdykcyjnego nad postępowaniem skargowym SKO zasadnie stwierdziło, iż organ, po otrzymaniu skargi Skarżącej, na podstawie analizy jej treści – zgodnie z art. 235 § 1 k.p.a – zobowiązany był zastosować tryb wynikający z art. 155 k.p.a, art. 154 k.p.a, czy z przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego lub stwierdzeniu jego nieważności. Tymczasem organ podjął postepowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a kończąc je decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. Zdaniem Sądu SKO słusznie uchyliło ze względów proceduralnych zaskarżoną decyzję i umarzyło postępowanie w pierwszej instancji. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o kryterium legalności prowadzi do wniosku, że SKO nie naruszyło przepisów postępowania, w sposób który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a także nie dopuścił się innych naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a., które skutkowałby koniecznością jego uchylenia. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny W Gliwicach skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.