III SA/Gl 317/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Gabriela Jyż, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w wyniku ponownego rozpatrzenia złożonego przez A. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia powstałych w związku z prowadzoną działalnością - utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...], którą odmówiono umorzenia należności w wysokości [...] zł z tytułu nieopłaconych w terminie składek na FUS, FUZ i FP. W podstawie prawnej powołano art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74) oraz art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację prawną. Przedstawiając sytuację gospodarstwa domowego wnioskodawcy podkreślono, że obecnie nie prowadzi już działalności gospodarczej. Natomiast w stosunku do danych stanowiących podstawę do wydania decyzji pierwszo instancyjnej z dnia [...] r. stan sprawy uległ zmianie w zakresie wysokości dochodów gospodarstwa domowego strony. Jak bowiem wynika ze złożonego dokumentu z zakładu pracy żony – B. S. - w miesiącu listopadzie 2008 uzyskała ona dochód [...] zł brutto (ok. [...] zł netto). Tym samym dochód gospodarstwa domowego rodziny S. w tym miesiącu wyniósł łącznie [...] zł brutto (ok. [...] zł netto), tj. z tytułu wynagrodzenia za pracę uzyskanego przez żonę w wysokości [...] zł brutto oraz z tytułu wynagrodzenia A. S. za pracę w wysokości [...] zł brutto. Zatem przy uwzględnieniu stałych wydatków w wys. ok. [...] zł na media oraz wydatków na żywność w wys. co najmniej [...] zł, w miesiącu listopadzie 2008 gospodarstwo domowe strony dysponowało wolną kwotą ok. [...] zł, która choć w części mogła zostać przeznaczona na spłatę zadłużenia. Natomiast decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. odmówił umorzenia należności w wysokości [...] zł z tytułu nieopłaconych w terminie składek na FUS, FUZ i FP ponieważ – zdaniem organu - nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ww. ustawy; strona nie wykazała, iż zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a tj. ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności, w części przypadającej od osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Rozstrzygnięcie oparto na dochodach rodziny A. S. z wcześniejszych miesięcy i ustalono, że dochód gospodarstwa wynosi [...] zł i po potrąceniu stałych wydatków, do których nie można zaliczyć opłat za korzystanie z telefonu komórkowego [...] zł, umożliwia podjęcie spłaty zadłużenia wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego. A. S. zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia występując do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i podtrzymując dotychczasowe argumenty. Podkreślił dramatyczność sytuacji finansowej oraz zły stan zdrowia zarówno swojego jak i syna pozostającego we wspólnym gospodarstwie. Zaznaczył, że rodzina składa się z dwóch osób dorosłych i czworga dzieci. W wyniku rozpatrywania powyższego wniosku organ wezwał stronę do przedstawienia ewentualnych dodatkowych dowodów mogących mieć wpływ na wynik sprawy. A. S. przedłożył kserokopię dokumentów obrazujących stan zdrowia zainteresowanego. W konsekwencji ponownej analizy materiału dowodowego niniejszej sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Opierając się na art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń uznano prawidłowość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, gdyż nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalnie, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Wskazano na większy dochód rodziny w listopadzie 2008r. Dodatkowo powołując się na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) podkreślono, że wyłącznie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika, wyjątkowością jego sytuacji można umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Powołując się na wyjątkowy charakter tej instytucji wskazano na doktrynę i orzecznictwo w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu podtrzymując dotychczasowe argumenty; dodatkowo przedstawił kserokopie rachunków opłat czynszowych i dokumentacji obrazującej stan zdrowia syna M.. Podkreślił, że dochody strony wynoszą [...] zł tj. [...] netto; na utrzymaniu jest troje dzieci w wieku szkolnym i chory, niepracujący syn. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wskazał, że skarżący osiąga dochody [...] zł, natomiast roczny dochód żony za 2008r. wyniósł [...] zł więc istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało konieczność uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia. Przechodząc do merytorycznej oceny jego prawidłowości w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej - "k.p.a.") w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Natomiast brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. (vide: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008r. o sygn. akt V SA/Wa 2429/07). Natomiast w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS tylko ogólnie przedstawił sytuację materialną i życiową skarżącego powołując się na wyższy dochód żony B. S. niż przyjął to organ I instancji (I – [...] zł, II - [...]) zupełnie nie uzasadniając zaistniałej rozbieżności. Nadto w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powołał się na roczny dochód osiągnięty przez B. S. też nie wyjaśniając przyczyn odmienności od kwot przyjętych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. Przeprowadzono również tylko ogólną analizę sytuacji majątkowej rodziny S. W konsekwencji organ poprzestał na stwierdzeniu, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Wskazano na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, otrzymywanie przez stronę wynagrodzenia w kwocie [...] zł i wynagrodzenia żony w różnych – jak wyżej Sąd wykazał - wysokościach. Prezes ZUS w ogóle nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego w zakresie - jego zdaniem – trudnej sytuacji zdrowotnej i majątkowej oraz pominął przyczyny różnych wysokości dochodów żony, czyli nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Pominięto rozważenie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie w kontekście schorzeń strony i jego syna M. oraz jednoznacznego określenia stanu dochodów rodziny w zestawieniu z obligatoryjnymi wydatkami gospodarstwa domowego. Podkreślić należy, że podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.). W związku z tym, uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście zarówno przepisu art. 28 ust. 3, jak i art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Konkludując zatem omówione powyżej uchybienia Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przedstawionych wyżej rozważań. Reasumując wskazane uchybienia Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę uwzględnił i zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach Sąd nie orzekł, gdyż strona była zwolniona z obowiązku ich ponoszenia.