III SA/Gl 318/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Mstów z dnia 25 maja 2018 r. nr XLIV/357/2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statutu zakładowi opieki zdrowotnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda Śląski (dalej jako: organ nadzoru) pismem z dnia 7 marca 2019 r. , działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę żądając stwierdze-nia nieważności w całości uchwały Rady Gminy Mstów z dnia 25 maja 2018 roku Nr XLIV/357/2018 w sprawie nadania Statutu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej Zespół Ośrodków Zdrowia Gminy Mstów (dalej jako "uchwała"), jako sprzecznej z art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 160 ze zm.; dalej jako u.d.l.) oraz z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako Konstytucja). W uzasadnieniu podkreślił, że na sesji w dniu 25 maja 2018 roku Rada Gminy Mstów podjęła uchwalę Nr XLIV/357/2018 w sprawie nadania Statutu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej Zespół Ośrodków Zdrowia Gminy Mstów; Statut stanowi załącznik do tej uchwały; w podstawie prawnej wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 42 ust. 4 u.d.l. Jednak zdaniem organu nadzoru sporna uchwała narusza przepisy prawa. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 u.d.l. ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. Z ust. 2 tej normy wynika co określa się w statucie; art. 42 ust. 3 u.d.l. stanowi, że statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza. Z mocy art. 42 ust. 4 u.d.l. statut nadaje podmiot tworzący. Ponadto zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 roku o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz 960) podmioty tworzące powinny do dnia 31 grudnia 2017 roku dostosować statuty podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami do nowego brzmienia przepisów ustawy o działalności leczniczej. Dalej organ nadzoru powołując się na art. 2 Konstytucji podkreślił obowiązek przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa oraz jawność i jasność prawa. Wskazując natomiast na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2002 r., osygn. akt K 6/02 zaakcentował, że przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny; powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Organ podkreślił, że Rada Gminy w kwestionowanej uchwale nie wypełniła obowiązku wynikającego z wyż. cyt. art. 35. Powinno bowiem dojść do wyodrębnienia prawidłowej struktury podmiotu leczniczego ze wskazaniem zakładu leczniczego, natomiast w tym zakresie, w § 11 załącznika do uchwały powinien znajdować się zapis wyodrębniający zakład leczniczy, który według danych zgłoszonych do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą nosi nazwę: Zespół Ośrodków Zdrowia Gminy Mstów, natomiast wskazane w nim Ośrodki Zdrowia w Mstowie i Mokrzeszy są jednostkami organizacyjnymi zakładu leczniczego. Organ kolejno wskazał i przeanalizował 24 stwierdzone naruszenia w załączniku do spornej uchwały uznając część jako sprzecznych z regulacjami ustawy, modyfikującymi lub powtarzającymi jej zapisy. Podkreślił, że Rada nie wypełniła delegacji z art. 42 ust. 2 pkt. 5 u.d.l. - postanowienia rozdziału V załącznika do uchwały są niezgodne z przepisami ustawy; § 21 ust. 1 stanowi powtórzenie art. 51 u.d.l.; § 21 ust. 2 stanowi powtórzenie art. 52 u.d.l.; § 21 ust. 3 jest sprzeczny z art. 54 ust. 1, 2 i 3 u.d.l. (wart. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. zostało wskazane, że zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący. Ust. 3 stanowi, że zasady, o których mowa w ust. 2, polegają w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych - w § 21 ust. 3 załącznika do uchwały zostało wskazane, że Zakład gospodaruje majątkiem samodzielnie, wskutek czego regulacja ta stanowi modyfikację art. 54 ust. 2 i 3 ustawy); § 21 ust. 4 jest sprzeczny z art. 42 ust. 3 u.d.l. (z przepisu ustawy wynika, że statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza. W sytuacji, gdyby podmiot tworzący miał zamiar umożliwić zakładowi opieki zdrowotnej prowadzenie działalności gospodarczej, to powinien wyraźnie to przewidzieć w statucie i wyodrębnić organizacyjnie działalność inną niż działalność lecznicza - w § 21 ust. 4 załącznika do uchwały przewidziano, że Zakład może prowadzić działalność gospodarczą, jeżeli koszty tej działalności pokrywane są z uzyskanych przez tę działalność przychodów. Pomimo że statut przewiduje prowadzenie przez podmiot leczniczy działalności innej niż działalność lecznicza, to nie doszło do wyodrębnienia organizacyjnego tej działalności i wskazania jej przedmiotu. Tym samym § 21 ust. 4 załącznika do uchwały jest niezgodny nie tylko z art. 42 ust. 3 ustawy, ale również z art. 2 Konstytucji, gdyż wprowadza niejasną i nieprecyzyjną regulację); § 22 stanowi powtórzenie art. 53 u.d.l.; § 23 ust. 1 powtórzenie art. 56 ust. 1 u.d.l.; § 23 ust. 2 stanowi powtórzenie art. 58 ustawy i art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. d u.d.l.; § 23 ust. 3 stanowi modyfikację art. 59 ust. 1 u.d.l. (norma ustawy stanowi, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie stratę netto w sposób określony w art. 57 ust. 2 pkt 1. Art. 57 ust. 2 pkt 1 u.d.l. stanowi, że fundusz zakładu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej zmniejsza się o stratę netto - z § 23 ust. 3 załącznika do uchwały wynika bowiem, że ujemny wynik finansowy (a nie stratę netto) Zakład pokrywa we własnym zakresie, przy czym nie wiadomo, czy ujemny wynik finansowy ma zostać pokryty w dowolny sposób, czy też w sposób określony w art. 57 ust. 2 pkt 1 u.d.l.); § 24 ust. 1 stanowi powtórzenie art. 121 ust. 1 u.d.l. (nadto Rada Gminy nie była uprawniona do określenia, kto działa w imieniu podmiotu tworzącego, gdyż tą materię reguluje ustawa o samorządzie gminnym; § 24 ust. 2 stanowi częściowe powtórzenie art. 121 ust. 2 u.d.l. (regulacja tego postanowienia załącznika do uchwały jest również niezgodna z art. 2 Konstytucji, gdyż nie wiadomo czy intencją Rady było wyłączenie regulacji ustawowej, z której wynika, że nadzór jest sprawowany pod względem celowości, gospodarności i rzetelności). Ponadto organ stwierdził, że nadany sporną uchwałą statut posługuje się nazewnictwem niefunkcjonującym w przepisach u.d.l. od 15 lipca 2016 roku, pomimo że statut podmiotu leczniczego w tym zakresie powinien zostać dostosowany do przepisów ustawy do dnia 31 grudnia 2017 roku. Również Rada Gminy nie wypełniła delegacji z art. 42 ust. 2 pkt 5 u.d.l., gdyż wszystkie postanowienia rozdziału V załącznika do uchwały są niezgodne z prawem. Z tych więc przyczyn Organ uznał, że zaskarżona uchwała jest w całości niezgodna z prawem. Wskazano także, że uchwała zawiera również inne uchybienia: § 4 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 50a ust. 2 u.d.l.; § 8 ust. 1 i 2 stanowią powtórzenie art. 44 u.d.l.; § 8 ust. 3 modyfikuje art. 45 u.d.l. (z art. 45 ust. 1 u.d.l. wynika, że wysokość opłat za świadczenia zdrowotne udzielane osobom innym niż wymienione w art. 44 ustala kierownik, a w § 8 ust. 3 załącznika do uchwały zostało wskazane, że wysokość opłat za świadczenia zdrowotne ustala Dyrektor Zakładu, ale nie wiadomo, czy Dyrektor Zakładu ustala wysokość opłat za świadczenia zdrowotne udzielane dla wszystkich osób, czy też dla osób innych niż wymienione w art. 44 u.d.l.); § 14 ust. 1 stanowi powtórzenie art. 46 u.d.l.; § 14 ust. 2 stanowi przekroczenie delegacji z art. 42 u.d.l. (Rada Gminy nie była uprawniona do określenia, kto przejmuje obowiązki Dyrektora w razie jego nieobecności); § 16 ust. 1 stanowi modyfikację art. 48 ust. 1 pkt 1 u.d.l. (z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.d.l. wynika, że w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą działa rada społeczna, która jest organem: 1) inicjującym i opiniodawczym podmiotu tworzącego; 2) doradczym kierownika, a z § 16 ust. 1 załącznika do uchwały wynika zaś, że Rada Społeczna jest organem inicjującym, opiniodawczym i organem doradczym Dyrektora, nie ma w tym postanowieniu mowy o podmiocie tworzącym, więc Rada zmodyfikowała treść art. 48 ust. 1 pkt 1 u.d.l.); § 17 jest sprzeczny z art. 42 ust. 2 u.d.l. w związku z art. 2 Konstytucji (te postanowienie statutu w zasadniczej części powtarza regulację art. 48 ust. 2 u.d.l., częściowo ją modyfikując - w § 17 załącznika do uchwały pominięto bowiem regulację art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. e i 2 lit. f u.d.l., nie można ocenić, czy intencją Rady było wyłączenie uprawnienia Rady Społecznej do przedstawiania Dyrektorowi wniosków i opinii w sprawach: zbycia aktywów trwałych oraz zakupu lub przyjęcia darowizny nowej aparatury i sprzętu medycznego z art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. e u.d.l. oraz regulaminu organizacyjnego z art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. f u.d.l.); § 18 zdanie 2 stanowi powtórzenie art. 48 ust. 11 u.d.l.; § 19 ust. 1 stanowi powtórzenie art. 48 ust. 5 u.d.l.; § 19 ust. 2 powtarza treść art. 48 ust. 7 u.d.l.; § 19 ust. 3 i ust. 4 stanowią przekroczenie delegacji ustawowej z art. 42 ust. 2 u.d.l. (Rada Gminy nie była uprawniona do określenia trybu i procedury składania przez dyrektora odwołania od uchwały rady społecznej ani do wskazania organu uprawnionego do rozstrzygania sporów pomiędzy Dyrektorem a Radą Społeczną. Brak również było podstaw do określenia przez Radę Gminy, że uchwała będąca przedmiotem sporu ulega zawieszeniu na czas rozpatrzenia odwołania); § 25 jest sprzeczny z art. 42 ust. 4 u.d.l., albowiem statut nadaje nie organ założycielski, lecz podmiot tworzący. W konsekwencji Organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy w spornej uchwale nie wypełniła obowiązku wynikającego z wyż. cyt. art. 35 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw. Zatem należy uznać ją za sprzeczną z prawem, co czyni wniesienie skargi w sprawie stwierdzenia jej nieważności w całości koniecznym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mstów wniosła o oddalenie skargi jako niezasadną. Podkreślono, że mimo doręczeniem tej uchwały organowi nadzoru i wszczęciu postępowania nadzorczego nie doszło do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Rada pomimo przyjęcia formuły polegającej na nadaniu uchwałą nr XLIV/357/2018 nowego Statutu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Społecznej Zespół Ośrodków Zdrowia Gminy Mstów, jedynie w odniesieniu do wcześniejszej uchwały nr XXII/165/2012 z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie nadania Statutu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej - Zespół Ośrodków Zdrowia Gminy Mstów - nie wprowadziła nowych uregulowań poza uzupełnieniem zadań Zakładu oraz jego struktury organizacyjnej tj. par. 7 i 11. Nie doszło zatem do żadnych innych zmian w odniesieniu do poprzednio funkcjonującego statutu, a tym samym Rada Gminy nie spowodowała zmiany zasad funkcjonowania tej jednostki, która miałaby przełożenie jej działanie lub uprawnienia pacjentów. Poza tym zaakcentowano, że obecnie w Gminie prowadzone są pracę mające na celu przygotowanie nowego statutu, albowiem pierwotne uregulowania przeniesione wprost do uchwały nr XLIV/357/2018 powstały w 2012 r. i nie uwzględniają wszystkich aspektów związanych z bieżącym funkcjonowaniem tej placówki. Na rozprawie sądowej obie strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszym postępowaniu uchwały Rady Gminy Mstów z dnia 25 maja 2018 roku Nr XLIV/357/2018 w sprawie nadania Statutu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej Zespół Ośrodków Zdrowia Gminy Mstów. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12, w myśl którego uchwała w sprawie nadania statutu zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 u.d.l. jest aktem prawa miejscowego; podobny pogląd wyrażono w doktrynie (vide: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 71; M. Dercz [w:] M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2014, uw. 10 do art. 42). Zatem w ocenie Sądu taki właśnie charakter – aktu prawa miejscowego – ma sporna uchwała w sprawie nadania statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej, podejmowana przez Radę na podstawie upoważnienia zawartego w przepisach art. 42 ustawy o działalności leczniczej. Poza tym zgodnie z art. 42 ust. 2 u.d.l. w statucie podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a więc m.in. w statucie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej - art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.l. - określa się: (1) nazwę podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych; (2) siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (3) cele i zadania podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji; (5) formę gospodarki finansowej. Jest to zaledwie minimalna, a nie wyczerpująca treść statutu, na co wskazuje otwarty charakter klauzuli zamieszczonej w art. 42 ust. 1 u.d.l., w myśl której statut określa ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, "a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie" (por. F. Grzegorczyk [w:] F. Grzegorczyk (red.), Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 42). Kwestie tych "inne sprawy" należących do materii statutowej określa art. 42 ust. 3 u.d.l., zgodnie z którym statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza. Z kolei z treści art. 23 u.d.l. w zw. z art. 42 ust. 1 in fine u.d.l. wynika, że przedmiotem regulacji statutowej objęte są także, nieuregulowane w ustawie, sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych (dopiero bowiem w zakresie pozostałym, tj. nieuregulowanym w ustawie i w statucie, sprawy te określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika). Przedstawione regulacje statutowe stanowią substrat norm adresowanych nie tylko do podmiotu leczniczego, któremu statut jest nadawany, ale również – zwłaszcza jeśli idzie o regulacje dotyczące rodzaju oferowanych przez dany podmiot świadczeń zdrowotnych, a także sposobu i warunków ich udzielania – do osób spoza struktury organizacyjnej tego podmiotu, w tym do aktualnych i, co tu szczególnie istotne, potencjalnych pacjentów. Natomiast jak wynika z dokonanej przez organ nadzoru analizy zapisów Statutu, stanowiącego załącznik do wnioskowanej do unieważnienia Uchwały, zawiera on 24, opisane w części historycznej niniejszego uzasadnienia, naruszenia prawa – polegające na powtórzeniach regulacji prawnych; ich modyfikacji; sprzeczności z tymi normami oraz zasadami konstytucyjnymi; przekroczeniu delegacji ustawowej. Nadto w podniesionym w skardze zakresie treść Statutu nie odpowiadają wymogom z art. 35 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 roku o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym podmioty tworzące powinny do dnia 31 grudnia 2017 roku dostosować statuty podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami do nowego brzmienia przepisów ustawy o działalności leczniczej. Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie argumenty pełnomocnika Rady Gminy, że Wojewoda Śląski nie stwierdził nieważności tej Uchwały w trybie postępowania nadzorczego oraz nie wprowadzono kwestionowaną Uchwałą żadnych istotnych zmian w odniesieniu do poprzednio funkcjonującego statutu i jednostki. Również bez wpływu pozostaje podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że prowadzone są prace w celu przygotowania nowego statutu. Uchybienia zawarte w treści wnioskowanej do unieważnienia Uchwały tj. zapisów jej załącznika zostały jednoznacznie i konkretnie wykazane przez organ nadzoru oraz opisane w części wstępnej więc nie ma potrzeby ich powtarzać; nie budzą też żadnych wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie jako uzasadniające złożoną skargę. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 2