III SA/Gl 319/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie NSA Henryk Wach, Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miasta C. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego R. S. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego R. S.. W podstawie prawnej wskazanego zarządzenia powołał art. 98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu powyższego stwierdził, że radny R. S. naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego przewidziany w art. 24f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym albowiem zgodnie z wpisem do rejestru z dnia [...] r. dział [...] prowadzonego przez Sąd Rejonowy w C. VIII Wydział Gospodarczy radny R. S. pełni funkcję Prezesa Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A", co potwierdził sam zainteresowany w pisemnym oświadczeniu z dnia [...] 2003 r. Spółdzielnia ta jest natomiast użytkownikiem wieczystym gruntów stanowiących własność Miasta C. o łącznej powierzchni około [...] ha. Zdaniem organu pojęcie zarządzania działalnością gospodarczą należy rozumieć szeroko jako każdą formę administrowania, organizowania czy kierowania działalnością gospodarczą, toteż w jego ocenie nie ulega wątpliwości, iż R. S. należy traktować jako osobę zarządzającą całokształtem działalności Spółdzielni, w tym także w zakresie prowadzonej przez tę spółdzielnię działalności gospodarczej. Następnie organ powołując się na przepisy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo Spółdzielcze (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848) oraz art. 1 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 20003 r., Nr 119, poz. 1116) organ nadzoru wyraził pogląd, iż wykonywanie przez spółdzielnię działalności polegającej na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu, jak garaże i lokale użytkowe dokonywane w sposób wskazany w art. 1 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych -jest prowadzeniem działalności gospodarczej. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że dyspozycja art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wszystkich form działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego, którym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gmin i ich związków oraz mienie innych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wykorzystanie mienia oznacza zaś odpłatne jak i nieodpłatne dysponowanie substratem materialnym i prawami przysługującymi danej gminie. Toteż w ocenie organu za wykorzystanie mienia komunalnego należy uznać prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością gminy, a znajdującej się w użytkowaniu wieczystym danej spółdzielni. W ostateczności organ nadzoru przyjął, że zarządzanie przez radnego działalnością gospodarczą, której przedmiotem jest obrót lokalami i zarządzanie budynkami usytuowanymi na gruncie , do którego podmiotowi, którym zarządza (spółdzielni) przysługuje prawo użytkowania wieczystego ustanowione przez gminę, w której radny uzyskał mandat jest zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, o jakim mowa w art. 24 f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując iż stanowisko to podziela także Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rządowe Centrum Legislacji w Warszawie w piśmie z dnia [...] z dnia [...] 2003 r. W końcowej części Wojewoda przywołując treść art. 190 ust 1 pkt 2a, art. 190 ust 5 oraz art. 190 ust 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin , rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 154) uznał, że skoro Rada Miasta C. nie podjęła stosownej uchwały mimo wezwania Wojewody [...] z dnia [...] 2003 r. do jej podjęcia, konieczne stało wydanie zarządzenia zastępczego. Powyższe zarządzenie zastępcze zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta C., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała na błędną ocenę prawną zaistniałego stanu faktycznego, konsekwencją której było wydanie zaskarżonego zarządzenia. Skarżąca uznała za bezsporne, iż radny R. S. jako Prezes Zarządu spółdzielni mieszkaniowej jest przedstawicielem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, jednakże jej zdaniem nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że działalność ta nie jest nastawiona na osiąganie zysku lecz wyłącznie na zaspokajanie potrzeb członków spółdzielni. Dalej w ocenie skarżącej radny reprezentując spółdzielnię, prowadzącą działalność na gruntach będących przedmiotem użytkowania wieczystego w żadnym stopniu nie narusza zakazu "wykorzystywania mienia komunalnego". Wskazała że wieczyste użytkowanie jest formą pośrednią między prawem własności a ograniczonymi prawami rzeczowymi, do której stosuje się w drodze analogii przepisy dotyczące Sygn. akt III SA/ GL 319/04 własności. Pod względem uprawnień prawo to jest bliższe prawu własności, a w zasadzie, jest ono korzystaniem z rzeczy takie jak przez właściciela. Nadto zwróciła uwagę, iż ratio legis regulacji zawartej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zapobieganie wykorzystywaniu funkcji radnego do osiągnięcia korzyści z prowadzonej działalności gospodarczej , toteż w jej ocenie łączenie funkcji radnego z funkcją prezesa spółdzielni gospodarującej na gruntach gminnych nie prowadzi do osiągnięcia jakichkolwiek korzyści z prowadzonej działalności. Na potwierdzenie przedstawionego stanowiska skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2003 r., sygn. akt S.A./Rz 1169/03. Ponadto wskazała, że w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych Rada Ministrów przyjęła projekt noweli ustawy, aby jednoznacznie wyłączyć użytkowanie wieczyste z katalogu praw naruszających ustawowy zakaz o którym mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła dodatkowo, iż przepis art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który umożliwił zastosowanie sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, wobec radnych, którzy mandat objęli przed wejściem w życie art.24f ust. 1a został zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącej gdyby przyjąć, iż działalność radnego R. S. wyczerpuje przesłanki określone a w art. 24f to w myśl zasady nieobowiązywania prawa wstecz nie miałaby do niego zastosowania sankcja wprowadzona do ustawy już w trakcie trwania obecnej kadencji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, iż ustawodawca zakazem wyrażonym w art. 24 f ust 1 objął wszelkie rodzaje działalności gospodarczej, przy czym nie zastrzegł, że zakazem tym objęta jest wyłącznie działalność gospodarcza prowadzona w celu osiągnięcia zysku. Dalej nie kwestionując twierdzeń skarżącej, że użytkownik wieczysty ma prawo korzystania z rzeczy jak właściciel podkreślił, iż zakresy tych uprawnień nie są identyczne bowiem użytkownik nie posiada możliwości rozporządzania rzeczą a jedynie prawem ustanowionym na tej rzeczy, ponadto zobowiązany jest do ponoszenia na rzecz właściciela opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Ponadto podkreślił, iż nieruchomość na której ustanowiono użytkowanie wieczyste pozostaje własnością gminy, musi wiec być traktowana jako składnik mienia gminy. Również powszechność stosowania użytkowania wieczystego ani fakt , że jest to prawo ustanowione na okres długoletni nie ma wpływu na dokonaną przez organ nadzoru ocenę prawną. Dalej wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego nie jest uzależnione od ustaleń czy radny osiąga osobiste korzyści z działalności prowadzonej przez spółdzielnię, oraz czy i ewentualnie jakie korzyści osiąga z faktu wykorzystywania mienia gminy spółdzielnia będąca użytkownikiem wieczystych gruntów gminy. Wkraczając w tę sferę przez organ nadzoru musiałoby zostać uznane za naruszenie samodzielności gminy i przekroczenie uprawnień nadzorczych. Co do stosowania zasadności stosowania celowościowej wykładni przepisu art. 24f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z regułami wykładni prawa przy założeniu osiągnięcia wystarczających wyników interpretacyjnych przy zastosowaniu wykładni językowej, nie należy sięgać do wykładni celowościowej tym bardziej, gdy wyniki tej wykładni stałyby w sprzeczności z wynikami wykładni językowej. Nadto w ocenie organu skoro Rada Ministrów widzi konieczność nowelizacji art. 24f ust 1 ustawy samorządowej co podniosła skarżąca, to zabieg taki wynika z faktu, iż w świetle aktualnie obowiązującego prawa użytkowanie wieczyste jest objęte normą prawną wynikającą z analizowanego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z § 2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zatem jeśli Sąd stwierdzi, iż zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa winien jest uchylić taki akt. Przy tym zgodnie z art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd wykonując kontrolę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu niezależnie od podniesionych w skardze okoliczności. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż skarga została prawidłowo wniesiona. Stosownie do art. 98a ust.3 w związku z art. 98 ust 1 ustawy z dnia marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 591 ze zm.) zarządzenie zastępcze organu nadzoru podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] r. zostało doręczone skarżącej w tym samym dniu. W dniu [...] r. Rady Miasta C. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego. Skarga została wniesiona [...] r. (data nadania w urzędzie pocztowym) za pośrednictwem organu nadzoru do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zgodnie z przepisem art. 98a ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 214, poz. 1806) jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6,(Ordynacja wyborcza do rad gmin...), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, (...) nie podejmuje uchwały (...), wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust.1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2) Na tej to podstawie Wojewoda [...] wydał zaskarżone zarządzenie, w którym stwierdził wygaśniecie mandatu radnego R. S.. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie przez radnego zakazu wynikającego z przepisu art. 24f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Radny R. S. będąc od [...] r. Prezesem Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A", która na cele swojej działalności posiada w użytkowaniu wieczystym grunty stanowiące własność Miasta C. o łącznej powierzchni około [...] ha. w ocenie Wojewody naruszył wynikający z powołanego przepisu zakaz. Ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) do art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym został dodany ust 1a, zgodnie z którym, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Z brzmienia tego przepisu wynika, że odnosi się on wyłącznie do tych radnych, którzy przed przystąpieniem do wykonywania mandatu prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, określoną w art. 24f ust 1. Oznacza to, że art. 24f ust 1 odnosi się do radnych, którzy prowadząc działalność określoną w tym przepisie weszli we władanie mienia gminy już w trakcie wykonywania mandatu. Zakresy podmiotowe ust 1 i 1a art. 24f ustawy o samorządzie gminnym nie są więc tożsame. Wątpliwości natomiast może nasuwać zakres przedmiotowy określony w tych przepisach. Przepis art. 24f ust. 1 mówi o działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami]z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także o narządzaniu taką działalnością, byciu przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, natomiast przepis art. 24f ust 1a mówi o prowadzeniu działalności gospodarczej o jakiej mowa w ust 1. Sformułowanie przepisu ust. 1a wskazywałoby, iż odnosi się on wyłącznie do prowadzenia działalności na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. W ocenie Sądu interpretacji tego przepisu nie można jednak dokonać z pominięciem celu regulacji art. 24f ust 1. Celem tym było wprowadzenie wobec radnych, w interesie publicznym takich ograniczeń w zakresie prowadzonych przez nich działalności , by wykluczyć sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, a tym samym podważać autorytet organów samorządu terytorialnego. Poza tym zawężenie zakresu przedmiotowego ust 1a stawiałoby w sposób nieuzasadniony w uprzywilejowanej pozycji radnych, na sytuację których miałaby wpływ wyłącznie data objęcia przez nich "funkcji" (zarządzanie, przedstawicielstwo, pełnomocnictwo), przypadająca przed wykonywaniem mandatu radnego. Należało zatem uznać, że zakres przedmiotowy ust 1a art. 24f ustawy o samorządzie gminnym jest taki sam jak w ust 1 tegoż artykułu, do którego ten przepis się odwołuje. Ponadto należy zauważyć, że niewypełnienie obowiązku, o którym mowa art. 24f ust 1a ustawy o samorządzie gminnym, a więc niezaprzestanie działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust 6 (Ordynacja wyborcza do rad gmin). Zgodnie z art. 190 ust 5 i 6 jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu(ust.6). Podkreślić przyjdzie, że cytowane wyżej ust 5 i 6 zostały dodane do art. 190 Ordynacja wyborcza ustawą zmieniającą, która wprowadziła omawiany ust 1a art. 24f i to właśnie w stosunku do niego mają zastosowanie. Natomiast do przypadku złamania zakazu w sytuacji określonej w art. 24f ust 1 zastosowanie ma art. 190 ust 2 Ordynacji wyborczej, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Ust 1a art. 24f wszedł w życie 1 stycznia 2003 r. a więc po dniu przystąpienia do wykonywania mandatu przez radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r., toteż w ustawie o zmianie ustawy o samorządzie gminnym z 23 listopada 2002 r. został wprowadzony art. 9 jako przepis przejściowy. Zgodnie z jego treścią, jeżeli do dnia wejścia w życie tej ustawy, (a więc do 31 grudnia 2002 r.) radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany (...) obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku niewypełnienia tego obowiązku organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśniecie mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust 1. Jest to więc przepis szczególny, regulujący w sposób wyłączny sytuację prawną radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych w dacie tam wskazanej. Radny R. S. wybrany został w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. Bezsporne jest, że przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radnego (złożeniem ślubowania), a następnie w trakcie jego wykonywania był Prezesem Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A", która posiada w użytkowaniu wieczystym grunty stanowiące własność Miasta C.. Wobec tego do oceny czy zarządza on działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego zastosowanie powinien mieć przepis art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym z dnia 23 listopada 2002 r. Wskazanie przez organ nadzoru przepisów art. 24f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 190 ust 5 i 6 ustawy Ordynacja wyborcza, jako prawne uzasadnienie wydania zaskarżonego zarządzenia należy uznać za chybione i pozbawione podstaw. Skoro organ nadzoru wydał zarządzenie zastępcze wobec niepodjęcia przez Radę Miasta C. uchwały w trybie art. 190 ust 6, który to przepis jak wykazano nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie należało uznać, iż wydanie zarządzenia nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 98a ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów na zasadzie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze.