III SA/Gl 320/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. o nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. stwierdził wygaśnięcie swej wcześniejszej decyzji z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych, wszczętej na podstawie wniosku złożonego przez J. G. Decyzja ta została wydana na podstawie następujących ustaleń faktycznych: [...] grudnia 2004 r. J. G. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z wnioskiem o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. Na podstawie tego wniosku wszczęto postępowanie administracyjne zakończone wydaniem [...] r. decyzji o nr [...], przyznającej wnioskodawcy pomoc na zalesienie gruntów rolnych w postaci: jednorazowego wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej, płatnej corocznie przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia oraz premii zalesieniowej, płatnej corocznie przez okres 20 lat od dnia wykonania zalesienia. W latach 2006 – 2007 J. G. złożył wioski o wypłatę premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej. Na skutek wniosku dotyczącego roku 2007 wszczęto postępowanie kontrolne, w toku którego ustalono, że J. G. nie posiada dowodu zakupu środków ochrony roślin, których stosowanie było przewidziane planem zalesienia. Postępowanie w tym zakresie zakończono [...] listopada 2007 r., w tym dniu J. G. dostarczył dowody stosowania tych środków, jednakże ustalono jednocześnie, że [...] listopada 2007 r. J. G. sprzedał zalesione grunty A. O., który w dniu [...] grudnia 2007 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych rok 2007. Do wniosku tego dołączył kopię umowy sprzedaży i zobowiązał się do kontynuowania uczestnictwa w programie zalesieniowym. W wyniku tych ustaleń organ I instancji uznał, że wobec sprzedania przez J. G. zalesionych działek rolne decyzja w której przyznano mu płatność stała się bezprzedmiotowa i winna ulec wygaszeniu. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ I instancji podał: art. 162 § 1 ust. 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz § 11 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.). J. G. odwołał się od tej decyzji do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] i wniósł o: - stwierdzenie, że decyzja z [...] r. wygasła, ale z dniem [...] listopada 2007 r., co odniesie skutek w stosunku do premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej od roku 2008 i dalej na przyszłość, - wypłacenie mu premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej za rok 2007, - udzielenie w postępowaniu odwoławczym niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Zarzucił organowi I instancji błędne zastosowanie przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. wskutek nieokreślenia daty wygaśnięcia decyzji z [...] r., choć było to konieczne ze względu na to, że do dnia [...] listopada 2008 r. nie została mu wypłacona premia pielęgnacyjna i zalesieniowa za rok 2007. Zdaniem odwołującego się istotą tego przepisu jest uniknięcie w przypadku zbycia zalesionego gruntu podwójnej płatności za ten sam grunt, w ciągu tego samego roku kalendarzowego. Podkreślił, że do dnia 10 czerwca roku 2005 i 2006 złożył wnioski o wypłatę premii zalesieniowej i pielęgnacyjnej i świadczenia te otrzymał co roku w sierpniu. Taki sam wniosek złożył 10 czerwca 2007 r., a żądanych świadczeń nie otrzymał, jak również nie wydano decyzji odmownej. W dalszej części odwołania podkreślił, że zalesiony grunt był jego własnością do [...] listopada 2007 r. A. O. stał się jego właścicielem z dniem [...] listopada 2007 r. i dlatego jego wniosek o przyznanie płatności za 2007 r. nie powinien być uwzględniony przez organ I instancji, gdyż płatność ta przysługiwałaby mu dopiero za rok 2008, po wcześniejszym otrzymaniu decyzji o przyznającej mu płatności. Ponadto stwierdził, że z treści § 11 rozporządzenia wynika, że mamy do czynienia z dwoma sytuacjami: a) od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności, b) po wydaniu decyzji w sprawie płatności za zalesienie. W związku z tym przypomniał, że wniosek o przyznanie płatności został złożony [...] grudnia 2004 r., decyzja o przyznaniu płatności została wydana [...] r., zbycie działek nastąpiło [...] listopada 2007 r., czyli ust. 1 § 11 nie ma zastosowania do tego stanu faktycznego. Na koniec stwierdził, że decyzja ta ma charakter imienny, a premie są wypłacane po uprzednim złożeniu wniosku o ich wypłatę. Żeby nowy nabywca otrzymał taką premię musi najpierw uzyskać decyzję o przyznaniu płatności za zalesienie gruntów, a następnie wystąpić w terminie do 10 czerwca każdego roku o ich wypłatę. Czyli A. O. nie mógł dotychczas wystąpić z takim wnioskiem bowiem stał się właścicielem zalesionych gruntów dopiero w listopadzie i dlatego świadczenie za 2007 rok winno być – zdaniem skarżącego – wypłacone jemu, bo on dokonał wszelkich formalności. Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], powołując się na art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634), na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) oraz rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem corocznego odbioru należnych wnioskodawcy środków finansowych związanych z zalesieniem gruntu rolnego jest spełnienie wymagania określonego w § 10.4 i § 10.5 w zw. z § 6.3 rozporządzenia, czyli złożenie odpowiedniego wniosku o wypłatę, który to wniosek należy złożyć w siedzibie właściwego Biura Powiatowego ARiMR. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca wywiązał się ze swych obowiązków i składał odpowiednie wnioski w 2006 i 2007 r. W 2007 r., po przeprowadzonej kontroli zalesionego terenu, stwierdzono, że J. G. nie posiada dokumentów potwierdzających zakup środków ochrony roślin, jakie miały być stosowane na zalesionym terenie. Potwierdzone to zostało w protokole, w którym wskazano brak dowodów zakupu repelentów. [...] sierpnia 2007 r. J. G. wniósł do Biura Kontroli pismo, w którym ustosunkował się do wskazanych w protokole uchybień i poinformował o fakcie nieodpłatnego otrzymania repelentów od Nadleśnictwa R., na dowód czego przedłożył stosowne pismo tego Nadleśnictwa. Organ uznał jednakże, że dalej nie dowodzi to nabycia i stosowania tego rodzaju środków i dopiero [...] listopada 2007 r., skarżący przedstawił pismo Nadleśnictwa R., które uprawdopodobniło uzyskanie przez skarżącego repelentów w formie nieodpłatnej i tym samym uzasadniło brak faktur bądź rachunków poświadczających ich zakup. W związku z tym [...] grudnia 2007 r. dokonano korekty protokołu. Organ jednak zaznaczył, że [...] listopada 2007 r. skarżący sprzedał zalesione grunty i dlatego stracił podstawę uczestnictwa w programie zalesieniowym, tracąc status wnioskodawcy i zarazem beneficjenta przynoszących i przewidzianych rozporządzeniem profitów w postaci środków finansowych. Organ odwoławczy stwierdził, że pismo skarżącego wpłynęło [...] listopada 2007 r., a więc po dacie sprzedaży zalesionych gruntów. Oznacza to, że w dniu [...] listopada 2007 r. J. G. stracił tytuł i podstawę do otrzymania jakichkolwiek środków finansowych. Reguluje to § 3 ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje osoby mogące być wnioskodawcami Programu PROW Zalesienie Gruntów Rolnych. Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że również w 2007 r. nabywca gruntów – A. O. złożył wniosek do ARiMR, treścią którego przejął po zbywcy wszelkie prawa i obowiązki, jakie zostały przyznane jego poprzednikowi w związku z zalesieniem gruntów rolnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. G. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] i decyzji organu pierwszej instancji oraz o stwierdzenie, iż przedmiotowa decyzja wygasła z dniem [...] r. i skutkowała wobec premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej poczynając od roku 2008 i za lata następne i o nakazanie wypłaty premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej za rok 2007. W swym uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Ponadto poinformował, że "podobne problemy pojawiły się przy przyznawaniu dopłat bezpośrednich". Zaznaczył, iż Rada UE ustaliła, że jeśli rolnik przeniesie grunty na inną osobę przed 31 maja danego roku, to nie otrzyma do tych gruntów płatności obszarowych, jeśli natomiast zbywa swe grunty po tej dacie, to zachowuje prawo do dopłat. Stosując zatem analogiczny sposób rozumowania stwierdził, że skoro jego wniosek o przyznanie płatności zalesieniowych miał zostać złożony w terminie od 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku, to on powinien otrzymać tę płatność, bowiem grunty sprzedał dopiero po 31 lipca 2007 r. W odpowiedzi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Stan faktyczny, jaki legł u podstaw zaskarżonej decyzji ma charakter bezsporny i został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, a wcześniej decyzji organu pierwszej instancji. Spór prowadzony przez strony postępowania sądowego dotyczy wykładni i zastosowania przepisów prawa. W tym zatem zakresie należy rozpocząć od stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, co do jej istoty (stwierdzenie wygaśnięcia innej decyzji) została wydana w oparciu o przepis art. 162 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego treść jest następująca: Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Tak więc istnieją dwa warunki jego zastosowania, po pierwsze bezprzedmiotowość decyzji, po drugie, i tu zamiennie, nakaz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wynika z innego przepisu prawa lub leży to w interesie społecznym. Bezprzedmiotowość decyzji zachodzi wówczas, gdy ustaje element ukształtowanego nią stosunku prawnego, co miało miejsce w niniejszym stanie faktycznym. Zbycie przez producenta rolnego działek rolnych wywołuje z mocy prawa skutki przewidziane w § 11 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929). Uprawnienia do płatności przechodzą na nabywcę działek; ich zbywca przestaje być podmiotem, któremu mogą one być w dalszym ciągu wypłacane. Zasadność stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji wynika, jak przyjęły to orzekające w sprawie organy, z interesu społecznego, który może być utożsamiany z chęcią zachowaniem porządku prawnego. Nie leży bowiem w interesie społecznym utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji, która nie może być już dalej wykonywana i która może w przyszłości kolidować z decyzją, którą świadczenia te przyznane będą nabywcy działek, a przewiduje to przepis § 11 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. W tym zatem zakresie Sąd ocenił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jako prawidłowe. Dlaczego zatem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję? Otóż, trzeba zauważyć, że zaskarżoną decyzją nie tylko wygaszono decyzję z [...] r., ale też rozstrzygnięto negatywnie wniosek skarżącego o wypłatę premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej złożony [...] czerwca 2007 r. Co prawda nie ma takiego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji organu I i II instancji ale wynika to wprost z uzasadnienia decyzji odwoławczej, gdzie pisze się: W dniu [...].11.2007 r w ocenie organu Pan J. G. stracił tytuł i podstawę do otrzymania jakichkolwiek środków finansowych tytułem złożonego wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych rok 2004 z dnia [...]12.2004 r. I dalej W zakresie żądania wypłaty premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej za rok 2007 organ stwierdza, iż w przedstawionym stanie faktycznym sprawy i zgodnie z zapisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. ....... Pan J. G. w wyniku podjętych przez siebie czynności stracił uprawnienie do uczestnictwa w przedmiotowym programie pomocowym i co z tego wynika utracił w dacie [...].11.2007 r status beneficjenta tego programu ... . Tak więc decyzją tą rozstrzygnięto dwie kwestie, odmówiono skarżącemu wypłaty premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej za 2007 r. i stwierdzono wygaśnięcie decyzji z [...] r. Te dwa aspekty sprawy muszą być zatem poddane ocenie pod kątem zgodności z prawem z uwzględnieniem ich wzajemnych zależności. Aby dokonać tej oceny należy przeprowadzić analizę § 11 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. jako przepisu, który reguluje kwestie przejścia uprawnień do płatności ze zbywcy działek na ich nabywcę. Ust. 1 reguluje taką sytuację, kiedy przeniesienie własności lub współwłasności działek następuje po złożeniu wniosku o przyznanie płatności, a przed wydaniem decyzji rozstrzygającej ten wniosek, czyli sytuacji innej, niż obecnie zachodzi. Wniosek skarżącego o przyznanie płatności został złożony [...] grudnia 2004 r. i pozytywnie rozstrzygnięty decyzją z [...] r. Zbycie działek miało miejsce [...] listopada 2007 r. Sytuację taką jak ta reguluje ust. 4 § 11, który ma zastosowanie wówczas, gdy przeniesienie własności lub współwłasności działek nastąpiło po wydaniu decyzji w sprawie płatności na zalesianie i wówczas przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio. Nie można jednak pominąć w tej kwestii pozostałych przepisów dotyczących wypłaty premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, a zwłaszcza § 10 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. Otóż, z § 10 ust. 4 wynika, że premie te są wypłacane w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę". Prowadzi to do dwóch wniosków, po pierwsze – okres za jaki przyznawane i wypłacane są te dwa świadczenia, poczynając od drugiego roku realizacji planu zalesienia, w związku z zobowiązaniami podjętymi przez producenta rolnego w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia, wynosi 12 miesięcy i liczony jest od dnia wypłaty poprzedniej płatności. Po drugie - istnieją granice czasowe załatwienia wniosku o wypłatę, jest wyznaczony moment, w którym powinno to nastąpić, a co za tym idzie przesłanki do jego załatwienia powinny się mieścić w tym przedziale czasowym. Stanowisko takie gwarantuje producentowi rolnemu, który spełnia warunki do wypłaty premii zalesieniowej i pielęgnacyjnej w przeciągu tych dwunastu miesięcy, zachowanie tego prawa i ochronę przed jego utratą wskutek zwłoki w podjęciu rozstrzygnięcia, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Należy też odwołać się do istoty tych świadczeń, a zostały one zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Z zapisów tych wynika, że premia pielęgnacyjna to płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych wypłacana corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, a premia zalesieniowa to płatność za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne, również wypłacana corocznie, z tym, że przez okres 20 lat. Płatności te są zatem wypłacane corocznie, za okres rozliczeniowy 12 miesięcy pomiędzy kolejnymi wypłatami i wypłacane są za poniesione koszty lub utracone dochody. Nie byłoby właściwym, w świetle tych regulacji, pozbawienie tych płatności producenta rolnego, który poniósł stosowne koszty i utracił dochody, spełniał warunki do ich otrzymania przez cały rok, a przestał je spełniać dopiero w następnym okresie rozliczeniowym.. Jest tu kwestią bezsporną, że poprzedni wniosek skarżącego o wypłatę premii zalesieniowej i pielęgnacyjnej został złożony [...] czerwca 2006 r., a wypłata tych świadczeń nastąpiła do końca sierpnia 2006 r. Tak więc kwestia wypłaty tych świadczeń powinna być rozstrzygnięta z uwzględnieniem warunków jakie istniały w tak rozumianym okresie rozliczeniowym, czyli 12 miesięcy liczonych od dnia wypłaty poprzednich płatności. Pozostaje ocenić stanowisko orzekających w sprawie organów, w myśl którego sprzedaż działek przez skarżącego, co miało miejsce [...] listopada 2007 r., powoduje utratę z tym dniem prawa do otrzymania jakichkolwiek środków finansowych tytułem złożonego w 2004 r. wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. Podstawy prawnej tego twierdzenia organy upatrują w § 3 pkt 2 rozporządzenia. Słuszność ma skarżący gdy twierdzi, że skutki te należy uwzględniać na przyszłość od tego zdarzenia i nie można odnosić ich wstecz do zamkniętego okresu, za jaki płatności są przyznawane. Decyzja wydana z mocy art. 162 § 1 k.p.a. ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. § 3 pkt 2 rozporządzenia nie stoi na przeszkodzie wypłaceniu premii zalesieniowej i pielęgnacyjnej podmiotowi, który sprzedał działki, o ile płatności te dotyczą okresu, w którym spełniał warunki do ich otrzymania, co zresztą Sąd wyjaśnił w dotychczasowej części uzasadnienia wyroku. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej wykładni przepisów § 11 ust. 4 w zw. z ust. 1 oraz § 10 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, co miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pkt. 2 wyroku, w którym Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku został wydany z mocy art. 152 tej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania sądowego z mocy art. 200. Rozstrzygając sprawę ponownie właściwe organy w pierwszej kolejności rozpatrzą złożony [...] czerwca 2007 r. wniosek skarżącego o wypłatę premii zalesieniowej i pielęgnacyjnej, a następnie ponownie podejmą kwestie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności na zalesienie gruntów rolnych.