III SA/Gl 329/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 stycznia 2022 r. nr 020000/71/RDZ-ODW-3440/2021-RED w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. nr 020000/71/RDZ-ODW-3440/2021-RED Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ administracji), działając na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021, poz. 2095, dalej ustawa o COVID 19) utrzymał w mocy decyzję własną z 27 lipca 2020 r., nr [...] odmawiającą B. K. (dalej: skarżąca) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 14 kwietnia 2020 r., do organu wpłynął wniosek skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres maj 2020 r. Decyzją z 27 sierpnia 2020 r. organ odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres maj 2020 r. Organ wskazał, że jednym z warunków zwolnienia z opłacania składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych w terminie nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Tego warunku strona nie dopełniła bowiem stosowne deklaracje zostały złożone dopiero 15 lipca 2020 r., w związku z czym nie przysługuje skarżącej prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Pismem z 11 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując jednocześnie, że brak złożenia deklaracji rozliczeniowych wynikał z niedopatrzenia. Podkreśliła, że po ponownym uruchomieniu sprzedaży po ponad miesięcznej przerwie spowodowanej pandemią skupiła się na sprzedaży i pozyskiwaniu utraconych klientów zapominając tym samym o wysłaniu niezbędnych deklaracji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji decyzją z 3 listopada 2020 r. utrzymał w mocy własną ww. decyzję z 27 lipca 2020 r., przedstawiając tożsame stanowisko. Powyższa decyzja została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 314/21. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), a tym samym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podkreślił, że celem ustawy COVID było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, na co wyżej już nadmieniono. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek Sąd uznał, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Organ winien wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz czuwać, by osoby uczestniczące nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Sąd zwrócił uwagę na lakoniczność uzasadnienia decyzji obu instancji, kwestię obowiązku przedłożenia deklaracji rozliczeniowych zawarły w jednym zdaniu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, wskazując jedynie, że strona nie złożyła poprawnych dokumentów w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. W szczególności nie wezwano skarżącej do przedłożenia wymaganych dokumentów w stosownym terminie. Podkreślić przy tym należy, że wniosek skarżącej wpłynął do organu 14 kwietnia 2020 r., organ miał zatem wystarczająco dużo czasu by zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Organ przytoczył jedynie przepis art. 31zq ust. 8. Ograniczył się do stwierdzenia, że deklaracje rozliczeniowe zostały złożone po terminie. Nie wyjaśnił istoty sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd nakazał organowi również wzięcie pod uwagę nowelizacji ustawy COVID-19 dokonanej ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Sądu przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy organ administracji 24 stycznia 2022 r. wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było przesłanie bądź złożenie deklaracji rozliczeniowych lub raportów imiennych miesięcznych za miesiąc maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. chyba, że płatnik składek był zwolniony z obowiązku ich składnia. Z analizy dokumentów zaewidencjonowanych na koncie skarżącej wynika, że nie złożyła ona poprawnych dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. Zrobiła to dopiero tj. 15 lipca 2020 r., a zatem po wyznaczonym terminie. Skarżąca nie była także zwolniona z obowiązku ich złożenia na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca opłaca składki nie tylko na własne ubezpieczenia, ale także za zatrudnionych pracowników i dlatego jest zobowiązany do składania dokumentów rozliczeniowych za każdy miesiąc. Organ odniósł się również wniosku skarżącej o przywrócenie terminu z 25 listopada 2021 r. uznając, że przedstawiona w nim argumentacja wskazująca na nadzwyczajne, niemożliwe do przezwyciężenia okoliczności polegające na kłopotach organizacyjnych i technicznych spowodowanych stanem epidemii SARS COV-2 są niewystarczająca by uznać, że dołożyła ona należytej staranności w dotrzymaniu terminu do złożenia deklaracji, a zaistniała przeszkoda nie była niemożliwa do przezwyciężenia. Nadto organ zaakcentował, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. została wypełniona 15 czerwca 2020 r. lecz wysłana dopiero 15 lipca 2020 r. pomimo tego, że sama czynność wysłania drogą elektroniczną nie wymaga wiele czasu. Natomiast kłopoty techniczne, które mogły się pojawić w okresie pracy zdalnej nie były zdarzeniami nadzwyczajnymi wywołanymi przez ogłoszony stan epidemii, są one bowiem normalnymi następstwami pracy z komputerem i są możliwe do przezwyciężenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona akcentowała, że organ administracji całkowicie zignorował wytyczne zawarte w wyroku z 10 sierpnia 2021 r. sygn. III SA/Gl 314/21. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Dodatkowo zaakcentował, że brak było podstaw do informowania strony o oczywistym obowiązku terminowego złożenia dokumentów rozliczeniowych. Nadto wskazał, że skarżąca posiada dostęp do Internetu i strony internetowej ZUS. Strona ta nie była nigdy blokowana w zakresie dostępu do warunków zwolnienia z obowiązków opłacania składek. Płatnicy mogli mieć jedynie problem z prawidłowym wypełnieniem wniosku o zwolnienie i w tym zakresie organ kontaktował się z płatnikami by wyeliminować te błędy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie zaś art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z p. zm.) wskazał, że zgodnie z art. 30 tej ustawy, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Mimo użycia w art. 30 cyt. ustawy o NSA określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku. W zakresie oceny prawnej mieści się krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez Sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem tego Sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (tak NSA w wyroku z 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1560/97). Oceniając zatem zaskarżoną decyzję przez pryzmat powołanych wyżej argumentów stwierdzić należy, że organ nie wykonał nałożonych na niego poprzednim wyrokiem obowiązków. Sąd w poprzednim wyroku wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał na obowiązek wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz czuwania, by osoby uczestniczące nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nadto Sąd zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania i informowania w jego toku warunkach, zasadach i trybie skorzystania ze zwolnienia, konieczności przedłożenia dokumentów i terminie na ich złożenie. Sąd rozpoznając po raz pierwszy sprawę uchylił decyzję gdyż stwierdził, że organ nie podjął żadnych czynności w postępowaniu, do których był zobowiązany. Ponownie rozpoznając sprawę organ ograniczył się do uzasadnienia powodów odmowy uwzględnienia wniosku o przewrócenie terminu do złożenia wniosku, jednak całkowicie pominął i nadal nie zastosował przepisów k.p.a., na które wskazał Sąd. Sposób przeprowadzenia postępowania był zatem taki sam jak za pierwszym razem. Tymczasem strona nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu. Jeżeli zatem organ miał już w kwietniu 2020 r. informować stronę o niezłożeniu wymaganych deklaracji, a tego nie uczynił i to uchybienie wytknął mu Sąd, to nie może ponownie odmawiać zwolnienia zasłaniając się tym, że termin na złożenie deklaracji upłynął 30 czerwca 2020 r. Owszem, termin ten upłynął, lecz to organ pozostawał bierny wobec braków wniosku o zwolnienie. Organ dostrzegając te braki winien wskazać stronie na konieczność ich uzupełnienia na tyle wcześnie, by strona mogła to uczynić przed upływem terminu na złożenie deklaracji. Jeżeli tego nie uczynił, to nie przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami k.p.a. A skoro tak, to strona nie mogła ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z wygenerowania deklaracji przez ZUS w lipcu 2020 r. Organ winien uznać te deklaracje za złożone w terminie i ocenić, czy strona spełnia pozostałe wymogi udzielenia zwolnienia z opłacania składek. Podkreślić jeszcze raz należy, że to na organie spoczywał obowiązek informowania w danej sprawie strony o jej prawach i obowiązkach, aby prowadzić postępowanie w sposób pozwalający na realizację uprawnień, mając na uwadze interes obywateli, którym w niniejszej sprawie jest możliwość zwolnienia z opłacania należnych składek za maj 2020 r. Wbrew twierdzeniom organu w żaden sposób z obowiązku tego nie zwalnia publikowanie informacji na stronie internetowej organu. W związku z tym, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.