III SA/Gl 344/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi M. F., A. F. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej określnej skrótem K.p.a.) oraz art. 140 ust. 1 i 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. — Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126, z późn. zm. dalej określanej skrótem P.g.g.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z [...] r. nr [...], którą naliczono A. i M. F. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł, za wydobycie w latach 2011 – 2016 , bez wymaganej koncesji [...] ton kredy piszącej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w N. gm. [...]. W uzasadnieniu ustalił, że pismem z [...] r. "A" wystąpiło z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 173 ust. 1 P.g.g., mającego na celu wstrzymanie działalności prowadzonej w miejscowości N., gm. [...], na działkach ewid. nr [...] i [...] ( po podziale noszącej numery [...] i [...]), polegającej na nielegalnym wydobywaniu i składowaniu kopaliny - kredy piszącej, w celu jej gospodarczego wykorzystania. Według członków [...] działalność ta miała być prowadzona pod pretekstem pozwolenia na budowę zbiorników retencyjnych. Decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. (dalej określanego jako Dyrektor OUG) z [....] r. postępowanie to zostało umorzone, jako bezprzedmiotowe. Jednak w następstwie poczynionych w jego ramach ustaleń oraz w związku ze zmiana z dniem 1 stycznia 2015 r, stanu prawnego Dyrektor OUG w W. w dniu [...] r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej, w związku z prowadzeniem działalności bez wymaganej prawem koncesji na działkach ewid. nr [...], [...] i [...]. W trakcie prowadzonego postępowania, na wniosek z [...] r. , postanowieniem z [...] r., dopuszczono do udziału w postępowaniu na prawach strony w "A". Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w ramach postępowania dowodowego organ pierwszej instancji ustalił m.in., iż Wójt Gminy [...], decyzją nr [...] z [...] r. ustalił skarżącym, w oparciu o operat wodnoprawny, warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zbiornika wodnego na działkach o nr [...] i [...] w miejscowości N.. Następnie Starosta L. decyzją z [...]r., znak: [...], udzielił im pozwolenia wodnoprawnego na budowę dwóch zbiorników wodnych małej retencji o pow. ogólnej [...] ha na działkach o nr [...] i [...] dzielonych groblą o pow. [...] ha oraz na nawadnianie za pomocą deszczowni uprawy aronii przy poborze wody ze zbiornika. Wreszcie Starosta L., decyzją nr [...] z [...] r., udzielił skarżącym pozwolenia na budowę zbiorników wodnych małej retencji o pow. [...] ha na działkach o nr [...] i [...] w miejscowości N.. Przedmiotowe zbiorniki powstały w miejscu udokumentowanego z inicjatywy skarżącego złoża kredy piszącej w kat C1 "[...]. Ponadto ustalił, że w dniu [...] r. pracownicy OUG w W. przeprowadzili oględziny terenu, na którym wybudowano ww. zbiorniki. W trakcie tej czynności stwierdzono istnienie wychodni kopaliny (kredy piszącej) w dnie i skarpach zbiorników. Próba przeprowadzenia pomiaru zbiorników urządzeniem GPS z powodu warunków lokalnych (brak wystarczającego zasięgu sieci telefonii komórkowej, ograniczony zasięg horyzontu) nie powiodła się. W dniu [...] r. przeprowadzono kolejne oględziny terenu, celem wykonania pomiarów zbiorników. Suchy zbiornik został pomierzony urządzeniem GPS przez pracownika OUG w W. (uprawnionego geodetę). Natomiast zbiornik zawodniony pomierzyła specjalistyczna firma, dysponująca sprzętem umożliwiającym wykonanie pomiaru pod lustrem wody. Na podstawie wspomnianych pomiarów, sporządzone zostały dokumentacje, zgodnie z którymi ze zbiornika nr 1 (suchego) wydobyto [...] m3, a ze zbiornika nr 2 (zawodnionego) [...] m3, czyli łącznie [...] m3 kredy. Przy czym do obliczeń przyjęto jedynie kopalinę zalegającą poniżej poziomu dna zbiorników, wynikającego z zatwierdzonej dokumentacji budowlanej, tj. poniżej poziomu [...] m n.p.m. Po przeliczeniu na jednostki masy, ilość kopaliny wydobytej bez koncesji wyniosła [...] ton. Wobec tego decyzją z [...] r. Dyrektor OUG wymierzył skarżącym opłatę podwyższoną za wydobycie w latach 2011-2016, bez wymaganej koncesji, [...] t kredy z działek o nr [...] i [...] w [...] zł. Na skutek odwołania skarżących Prezes WUG decyzją z [...] r., nr: [...], ldz. [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazał m.in., iż organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, powinien wystąpić do Starosty L. o akta postępowania zakończonego decyzją Starosty L. z dnia [...] r. dotyczącą wydobywania kopaliny bez koncesji przez Państwo M. i A. F. Organ pierwszej instancji powinien w trakcie przedmiotowego postępowania ustalić, czy pomiędzy ostateczną decyzją Starosty L., a decyzją Dyrektora OUG w W. nie dojdzie do zaistnienia tożsamości przedmiotowej i podmiotowej, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego, co doprowadzić może do wydania decyzji obarczonej naruszeniem rei iudicatea. Po uzupełnieniu materiału dowodowego Dyrektor OUG decyzją z [...] r. wymierzył skarżącym opłatę podwyższoną za wydobycie w latach 2011-2016, bez wymaganej koncesji, [...] t kredy piszącej z działek o nr [...] i [...], położonych w miejscowości N. w wysokości [...] zł. Różnica w kwocie [...] zł pomiędzy decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] r., a decyzją z dnia [...] r. wynikała z zaokrąglenia (z korzyścią dla stron) ilości wydobytej kredy (pominięcia [...] kredy). W odwołaniu skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. Odnosząc się do zgłoszonych przez odwołujących się zarzutów organ odwoławczy nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W konsekwencji za nietrafny uznał zarzut nieuwzględnienia lub też błędnej oceny części materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przedstawionej przez skarżących inwentaryzacji przyrodniczej obiektu "Kopalnia kredy piszącej [...], na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości N., gmina [...]'', wykonanej przez "B". W jego ocenie sformułowania zawarte w tym dokumencie są bardzo ogóle i nie precyzują, w której części inwentaryzowanego obszaru mogą występować byliny, czy też krzewy. Wyrobisko będące przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego zajmuje ok. 1/[...] inwentaryzowanego obszaru. Na przedmiotowych działkach znajdują się dwa zbiorniki; z których zbiornik nr 2 ([...]) został ukończony w [...] r., a zbiornik nr 1 ([...]) został ukończony [...] r., tak więc od jego ukończenia - do czasu sporządzenia inwentaryzacji w [...] r. nie mogło upłynąć [...] lat. Poza tym, na zdjęciach załączonych do inwentaryzacji można zauważyć, że na części zdjęć nie występują żadne krzewy ani byliny, np. fot. 7, 8, 9 i 16. Za nie wnoszący nic do sprawy uznał raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r., przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, której przedmiotem kontroli było potwierdzenie prawidłowego wykonania zbiornika retencyjnego w miejscowości N., wykonanego w ramach realizacji projektu zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją. Tym bardziej, ze w raporcie nie zawarto żadnych pomiarów, a jedynie opisano stan skarp i grobli. podobnie jak wniosek o zbadanie wielkości - ilości kopaliny składowanej na hałdzie. Zwłaszcza, że przedmiotowej sprawie, podobnie jak w innych sprawach dotyczących ustalenia opłaty podwyższonej, istotny jest sam fakt odłączenia kopaliny od złoża, który w rozpatrywanej sprawie został potwierdzony specjalistycznymi pomiarami. Za nietrafiony uznał także zarzut błędnej oceny zdjęć dołączonych do akt sprawy. W aktach bowiem znajdują się dwa zdjęcia z ARiMR, z czego jedno zostało wykonane w dniu [...] r., a drugie zdjęcie z [...] r. Na zdjęciu z [...] r. nie ma jeszcze żadnych nowych wyrobisk na analizowanych terenach, natomiast zdjęcie z [...] r. pokazuje, że na terenie zbiornika nr 1 prowadzona jest eksploatacja. W ocenie organu zdjęcia pokazują stan wyrobiska w określonej jednostce czasu, więc nie wiadomo, jakie roboty były prowadzone przed lub po wykonaniu zdjęcia. Za prawidłowe uznał wyliczenie ilości wydobytej kopaliny poniżej rzędnej wynoszącej [...] m n.p.m., tj. poniżej dna zbiorników wodnych objętych pozwoleniem na budowę. W związku z tym polemikę dotyczącą pierwszeństwa wykorzystania nieruchomości na cele inne niż budowa zbiorników retencyjnych, np. na eksploatację kopalin, uznał za bezcelową. Nie dopatrzył się także nieprawidłowości w sposobie przeprowadzenia pomiarów ilości wydobytej kopaliny. Na koniec przytoczył art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Pg.g. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Zaskarżając ją w całości zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 P.g.g. poprzez błędne jego zastosowanie i nałożenie na Skarżących opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy Skarżący nie prowadzili działalności bez wymaganej koncesji II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta jest obarczona istotnymi uchybieniami, które winny skutkować jej uchyleniem, zaś decyzja organu odwoławczego powiela błędy decyzji pierwszoinstancyjnej; 2. art. 7 i 77 K.p.a. polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy pełnym rozpatrywaniu w II instancji oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego tj. — nie dokonano ustaleń lub przeprowadzenia dowodów wbrew wnioskowi skarżących, nie ustalono miejsca składowania wydobytych mas ziemnych, ani też nie zbadano materiału, podczas gdy nie wykazane było, czy ów materiał stanowi kopalinę; miejsce składowania miało niezwykle ważne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Skarżący wykazali istnienie wyrobisk historycznych w miejscu głębienia zbiorników i składowania odpadów, podważających występowanie kopaliny-kredy piszącej o gramaturze wskazanej w Decyzji OUG), — brak jednoznacznego i spójnego wykazania, jakie z wydobytych mas ziemnych miały stanowić kopalinę; a mimo wniosków skarżących - nie zostały pobrane próbki w celu zbadania składu wydobytych mas ziemnych, mimo że organy dysponowały i dysponują wszelkimi możliwościami ku temu, — brak oceny co do pochodzenia i składu wyrobiska hałd, w miejscu budowy zbiorników retencyjnych - organ posłużył się dokumentacją złożoną przez Skarżących, pomimo przeprowadzenia przez organ niezależnych badań, wskazujących na odmienne głębokości dna zbiornika od głębokości będących podstawą dla naliczenia ilości wydobytej domniemanej kopaliny, — zarówno w decyzji jaki i decyzji Dyrektora OUG nie uwzględniono, iż budowa zbiorników prowadzona była przez wyspecjalizowaną firmę zewnętrzną, zgodnie ze sztuką budowalną i zakończyła się kolejno [...] r., (dla zbiornika nr 1), oraz [...] r. (dla zbiornika nr II) (do akt sprawy zostały dołączone protokoły odbioru oraz oświadczenia wykonawcy), a także, iż w trakcie budowy zbiorników dwukrotnie przechodziła ona kontrole urzędników OUG w W. nie wykazując żadnych naruszeń; 3. art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7b i 8 K.p.a. polegające na braku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez skarżącego, podczas gdy zmierzały one do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy poniższych okoliczności. To skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego. Organ błędnie ustalił, bądź nie ustalił: — czy i kiedy doszło do przegłębienia zbiornika; — czy na obszarze działek ewid. [...] znajdowały się wyrobiska historyczne kopaliny przed budową zbiorników retencyjnych wskazujące na wy-eksploatowanie, — czy wydobycie dotyczyło kopaliny, a więc substancji/mineralizacji, która spełnia wymogi dla uznania, że jest to kopalina w rozumieniu obowiązujących kryteriów, — czy w wydobytych masach ziemnych na hałdach znajdowały się kopaliny o średniej gęstości [...] g/cm3 — czy ilość wydobytej substancji, którą można uznać za kopalinę wynosiła [...]t, — gdzie i w jaki sposób złożono masę ziemną lub skalną pochodzącą z wyrobiska. Przeprowadzenie wnioskowanych na powyższe okoliczności dowodów miało na celu ustalenie czy rzeczywiście, zgodnie z twierdzeniami organu zbiornik został przegłębiony. Skarżący wielokrotnie wskazywał w swoich odwołaniach i stanowiskach na błędnie przeprowadzane badania, zgodnie z którymi nie została ustalona jednoznaczna głębokość dna zbiornika. Ponadto wnioskowane przez skarżących dowody zmierzały do ustalenia iż w wyniku wydobycia mas ziemnych, doszło do wydobycia kopaliny- kredy piszącej, o gramaturze wskazanej w decyzji OUG z [...] roku, jak twierdzi organ, nie zaś jak twierdzi skarżący odpadem wydobywczym nie spełniającym wymogów kopaliny. Skarżący kwestionował ustalenia organu w tym zakresie jako pozbawione podstaw, wnioskując o przeprowadzenie wiarygodnych i rzetelnych dowodów z opinii biegłego geologa, pobranie próbek i in.; w konsekwencji wydane decyzje organu I. i II. instancji opierają się - zdaniem skarżącego - na arbitralnych i dowolnych ustaleniach, co też w oczywisty sposób podważa zaufanie do władzy publicznej, która winna się kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz współdziałać w zakresie niezbędnym do dokładnego wy-jaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, czego ewidentnie w niniejszej sprawie zabrakło, 4. art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia pełnomocnika Skarżących o terminie przeprowadzenia oględzin wyrobiska oraz kontroli w terminach: [...] roku, [...] roku, [...] roku, [...] roku, [...]roku, pomimo ustanowienia go już w dniu [...] roku, o czym organ został poinformowany wraz z doręczeniem pierwszego odwołania strony w postępowaniu. 5. art. 107 § 1 i 3 K.p.a w związku z art. 7 i 77 K.p.a - polegającj na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu Decyzji, na jakiej podstawie przyjęto które z badań określających głębokość dna zbiornika jest właściwe, pomimo przeprowadzenia badań kilkukrotnie i otrzymując inne rzędne w trakcie każdego z badań. Obliczanie potencjalnie wydobytej kopaliny, na podstawie danych sporządzonych w tym samym dniu, jako dane właściwe, wskazując nie dane o mocy dokumentu urzędowego, jakie powinny mieć charakter pomiary dokonane przez wyspecjalizowanych pracowników OUG, lecz dane bezspornie niekorzystne dla skarżącego wykonane przez właściciela zewnętrznego przedsiębiorstwa, bezspornie narusza w całości także art. 8 K.p.a. Nie można bowiem uznać, by takie działanie organu budziło zaufanie obywateli, a organ w swoim postępowaniu kierował się zasadą bezstronności i równego traktowania. 6. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art 78 § 1 i art. 80 K.p.a. - poprzez nieuwzględnienie lub też błędną ocenę części materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przedstawionego przez Skarżących dokumentu w postaci Inwentaryzacji przyrodniczej obiektu "Kopalnia kredy piszącej [...], na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości N., gmina [...]", wykonanej przez "B". 7. art. 10, art. 79 § 1 i art. 77 K.p.a. - poprzez pominięcie wniosku złożonego przez skarżącą o zbadanie składu i ustalenie wielkości hałd znajdujących się na działkach nr [...], [...], co należało traktować jako wniosek dowodowy istotny w sprawie z uwagi na to, że dotyczył przedmiotowo istotnego elementu rozstrzygnięcia. 8. art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez dowolne i nieuzasadnione w Decyzji ustalenie kryteriów oceny wydobytych mas ziemnych i skalnych, substancji, w tym odpadów, kredy zwietrzałej itp. w obszarze dokonywanego obmiaru jako w całości kopaliny - kredy piszącej o masie według obmiaru przegłębienia. 9. art. 125 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2019 r. Prawo ochrony środowiska (dalej jako "P.o.ś") w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3) i 19)i 29 P.g.g poprzez wydanie zaskarżonej Decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.: nie uwzględnienie dyrektywy zrównoważonej racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, tu mineralnymi, o której mowa w art. 125 P .o. ś w zw. z art. 29 P.g.g., które trzeba rozumieć w ten sposób iż, działania i przedsięwzięcia w zakresie korzystania ze środowiska powinny być mitygowane ze względu na istotność celów przy aksjologicznym podejściu ważąc ich wartości. Dlatego też należało zestawić przeznaczenie nieruchomości gruntowej na cele zbiorników retencyjnych na cele utrzymania prowadzonej produkcji rolniczej z tym innym przeznaczeniem na eksploatację kopalin, również biorąc pod uwagę pierwszeństwo w czasie wykorzystania oraz fakt, że budowa zbiorników nie uniemożliwia przyszłej eksploatacji złoża, a pierwszeństwo eksploatacji uniemożliwiałaby zapewnianie retencji na poprawę już prowadzonej produkcji rolniczej roślinnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, i na podstawie art. 138 § 2 i 138 §2a K.p.a przekazanie do ponownego rozpoznania do Wyższego Urząd Górniczy z udzieleniem wytycznych co do rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podkreślili, że sporne zbiorniki, zlokalizowane w części na złożu, służące retencji, przeznaczone były i służyły jedynie do nawadniania plantacji aronii zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie. Były one objęte Projektem realizowanym w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013 ze środków w ramach działania - Modernizacja gospodarstw rolnych i dofinansowaniem w ramach projektu kosztów kwalifikowalnych operacji. Trafie, w ocenie skarżących organ zauważył, że właściciele nie mają obowiązku wydobywać kopaliny. Jednak nie zgodzili się z poglądem, ze gdy planują innego rodzaju wykorzystanie gruntu, jak np. wykopanie zbiorników retencyjnych, to zobowiązani są przewidzieć, zgodne z prawem, uprzednie zagospodarowanie złoża kopaliny. W jakiej kolejności korzysta właściciel z zasobu swojej nieruchomości nie podlega reglamentacji władz publicznych o ile nie sprzeciwia się prawu. Zaznaczyli także, że w ramach budowy stawów jedynie pogłębili istniejące doły , a nie prowadzili wydobycie kopaliny. Nadmienili także, iż organy obu instancji nie przedstawiły ani podstaw, ani rzetelnego obliczenia wielkości wydobycia. O ile zgodzić się można z twierdzeniem, iż wyjściową podstawę może stanowić pomiar objętości wkopu, o tyle dane te powinny zostać skorygowane o informacje jak wyglądał teren przed samym wykopem a nadto o dane geologiczne o grubości nadkładu i miąższości złoża. W konsekwencji wątpliwość budzi wyliczenie ilości wydobytej przez skarżących kopaliny. Tym bardziej, że dokonane w ramach postępowania pomiary różniły się od wyników inwentaryzacji zbiornika wodnego wykonanej wg stanu na dzień [...] roku. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżoną decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teksy jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądów administracyjnych ograniczona jest zatem tylko i wyłącznie do zbadania, czy w sprawie organy podatkowe nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone są przy tym przez granice sprawy w tym przypadku górniczej. W konsekwencji treść i zakres rozpoznania sądu administracyjnego determinują właściwe, w każdej sprawie wymagające indywidualnego ustalenia, normy prawa materialnego, które w ostatecznym rezultacie wyznaczają granice tożsamości sprawy. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej. Podkreślić także należy, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Przechodząc do meritum sprawy należy na wstępie dokonać analizy przepisów prawnych regulujących kwestię wydobycia kopalin oraz sankcji za ich nieprzestrzeganie. Stosownie zatem do art. 6 ust. 1 pkt 19 P.g.g. złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Oznacza to, że proces odłączania kopaliny od jej złoża stanowi jej wydobycie. Ponadto stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g., działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Z kolei z wydobyciem mamy do czynienia zarówno w przypadku zbycia uzyskanych kopalin, jak wówczas, gdy odłączona substancja nie była sprzedawana albo przeznaczona do sprzedaży. Jedynie jej zdatność do sprzedaży (a nie faktyczne przeznaczenie) jest cechą istotną dla uznania substancji za kopalinę. Sposób zagospodarowania oddzielonych kopalin nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust. 1. P.g.g. przepisów działu III-VIII oraz art. 168-174 nie stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli jednocześnie wydobycie: 1) będzie wykonywane bez użycia środków strzałowych; 2) nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym; 3) nie naruszy przeznaczenia nieruchomości. Jednak nawet w tym przypadku ten, kto zamierza podjąć wydobywanie, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany z 7-dniowym wyprzedzeniem na piśmie zawiadomić o tym właściwy organ nadzoru górniczego, określając lokalizację zamierzonych robót oraz zamierzony czas ich wykonywania – ust. 2 art. 4 P.g.g. Ponieważ przedmiotem spornego wydobycia była kreda, zatem regulacja zawarta w art. 4 P.g.g. nie ma zastosowania w sprawie. Wreszcie, stosownie do treści art. 140 ust. 1 P.g.g., działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Organem właściwym w tego rodzaju sprawach, poza wyjątkami wynikającymi z art. 140 ust. 2 pkt 1 P.g.g., jest właściwy organ nadzoru górniczego (art. 140 ust. 2 pkt 2 P.g.g.). Zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 2 P.g.g., w sprawach określonych Działem VII. Opłaty, stroną postępowania jest podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji. Ponadto stosownie do art. 143 ust. 1 P.g.g. decyzja w sprawach dotyczących nałożenia opłaty podwyższonej nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się, w świetle zarzutów skargi, do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod powyższe normy prawne oraz, czy poprawnie ten stan faktyczny ustalił. A w konsekwencji do stwierdzenia, czy skarżący prowadzili działalność wydobywczą kopaliny, czy też nie. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zebrać i rozpatrzeć dostępny materiału dowodowy w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast przepis art. 77 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia dowodu, co oznacza, iż nie może on jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Obowiązująca zatem w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Inaczej rzecz ujmując zgodnie z powołanymi powyżej przepisami organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany, dokonując wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, na podstawie analizy materiału dowodowego należycie ustalić stan faktyczny a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach K.p.a. Zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, tj. do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Powyższe zasady obowiązują zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu przez organem odwoławczym. Dalej należy podkreślić, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada określona w art. 15 K.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w sposób merytoryczny. Nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła odwołanie, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Powyższe wynika z art. 138 K.p.a., przyznającego organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wreszcie reguły dowodzenia zawarte w K.p.a. wskazują, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Ostatni z powołanych przepisów szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Powyższe jest też bezpośrednią konsekwencją zasady określonej w art. 11 K.p.a., w myśl której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów, które Sąd wziął po uwagę ex lege z urzędu. Bowiem w rozpatrywanej sprawie, w ocenie sądu, organ odwoławczy nie sprostał powyższym wymogom. Nie doszło ani do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, czego zewnętrznym wyrazem byłoby dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, który organ przyjął za podstawę wydania decyzji, ani do pełnej analizy zarzutów wniesionego odwołania. Niedostatki w ustaleniu stanu faktycznego są tak znaczne, że w istotny sposób mogą wpłynąć na wynik sprawy. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął granice czasowe prowadzenia przez skarżących wydobycia kredy od 2011 do 2016 r. Zwłaszcza, że przyjął w decyzji, iż staw nr 2, wypełniony wodą wybudowano w [...] r. a staw nr 1 w [...]r. Brak ustaleń, czy po [...] r. w stawie nr 2 prowadzono eksploatację kredy. Jest to niezwykle istotne z punktu widzenia normy art. 143 ust. 1 P.g.g. Bowiem jeśli wydobycie w tym stawie zakończono wraz z ukończeniem jego budowy, to organ mógł wydać ewentualną decyzję wymierzającą z tego tytułu opłatę podwyższoną jedynie do końca [...] r. Tymczasem decyzja została wydana dopiero w [...] r. Brak jednoznacznych ustaleń faktycznych uniemożliwia sądowi zajęcie jasnego stanowiska, czy doszło do naruszenia art. 143 ust. 1 P.g.g., czy też nie. Organ w decyzji zawarł także stwierdzenie, że stawy powstały na miejscu udokumentowanego, z inicjatywy skarżącego w [...] r., złoża kredy, a jednocześnie zaznacza, że stawy wybudowano w [...] i w [...] r., a więc przed udokumentowaniem złoża. Raz jeszcze należy podkreślić, że dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Tymczasem organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tego również nie uczynił, nie wyjaśnił wątpliwości strony co do różnych wyników pomiarów rzędnych dna obu stawów. Wreszcie nie wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia uniemożliwił tak skarżącym, jak i sądowi ocenę trafności jego stanowiska odnoszącego się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Dostrzeżone przez sąd i częściowo zgłoszone w skardze uchybienia mogły w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie sąd odstąpił od dokładnego analizowania wszystkich zarzutów skargi nie mogąc ich skonfrontować z nieustalonym i nieopisanym w decyzji organu odwoławczego stanem faktycznym sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają w istocie z rozważań sądu. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w decyzji winien dokładnie opisać ustalony przez siebie i przyjęty za podstawę orzekania stan faktyczny sprawy. Winien go także rozważyć w kontekście normy art. 143 ust. 1 P.g.g.