III SA/Gl 349/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2025 r. nr BP.504.73.2024.1001.KA12 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem nr BP.504.73.2024.1001.KA12, z 28 stycznia 2025 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) - po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: [...]WITD) z 4 listopada 2024 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku S. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. (dalej: Spółka, Skarżąca) o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WITD o zakazie dalszej jazdy autokaru z dnia 9 grudnia 2022 r. nr [...] – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W podstawie prawnej powołał się m.in. na art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) Stan faktyczny przedstawiał się następująco: W dniu 9 grudnia 2022 r. przeprowadzona została kontrola drogowa autokaru realizującego przewóz uczniów na trasie z Polski do Francji. W trakcie kontroli, udokumentowanej protokołem kontroli drogowej nr [...], inspektor transportu drogowego wydał ustną dyspozycję zakazującą dalszej jazdy pojazdu do momentu zapewnienia nowej załogi dwóch kierowców. Zakaz ten odnotowano w protokole kontroli w części "uwagi do protokołu".​ Na podstawie tego protokołu kontroli toczyło się następnie postępowanie administracyjne, w którym decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r., nr [...], [...]WITD nałożył na Skarżącą karę pieniężną. Spółka złożyła odwołanie od tej decyzji, a GITD decyzją z 8 stycznia 2024 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję I instancji. Na ww. decyzję ostateczną skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 23 lipca 2024 r., o sygn. akt III SA/Gl 178/24 oddalił skargę.​ Natomiast pismem z 12 lutego 2024 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WITD z 9 grudnia 2022 r., nr [...], dotyczącej zakazu dalszej jazdy autokaru. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powołując się na wydanie decyzji bez podstawy prawnej.​ Analizując powyższe żądanie wniosku pismem z 5 kwietnia 2024 r. [...]WITD poinformował stronę, że wskazana przez nią "decyzja" z 9 grudnia 2022 r., nr [...], stanowi protokół kontroli drogowej i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.​ Na skutek jednak żądania Skarżącej o wydanie postanowienia kończącego sprawę, [...]WITD postanowieniem z 4 listopada 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności.​ Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z 28 stycznia 2025 r., GITD utrzymał ww. postanowienie w mocy uznając, że wskazana przez stronę "decyzja" stanowi protokół kontroli drogowej zawierający dyspozycję zakazu dalszej jazdy, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a.; zatem zastosowanie ma art. 61a § 1 k.p.a. W skardze na powyższe ostateczne rozstrzygnięcie Skarżąca zaskarżyła postanowienia organów obu instancji domagając się ich uchylenia oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.​ Zarzuciła naruszenie: art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustnej z 9 grudnia 2022 r. dotyczącej zakazania przewoźnikowi dalszej jazdy w ramach realizacji przewozu osób, w sytuacji gdy zakaz taki - udokumentowany i potwierdzony przez organ I instancji w protokole kontroli drogowej - stanowił wydaną bez podstawy prawnej decyzję, którą skarżąca spółka ma prawo zaskarżyć. Skarżąca zaakcentowała, że zakaz jazdy miał charakter władczy i indywidualny, wywołujący skutki prawne wobec Skarżącej (opóźnienie wyjazdu, szkodę finansową, wpływ na terminowy dojazd do celu), a zatem powinien być uznany za decyzję administracyjną.​ W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych postanowień wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę faktyczną orzekania Sąd przyjął ustalenia co do stanu faktycznego przedstawione w kwestionowanych przez Spółkę rozstrzygnięciach, gdyż uznał, że zostały poczynione prawidłowo. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia uznania protokołu kontroli autokaru jako decyzji administracyjnej podlegającej kontroli w trybie art. 156 k.p.a. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu podtrzymał stanowisko organu I instancji wskazując, że protokół kontroli nie stanowi decyzji administracyjnej, od której strona ma możliwość się odwołać; na podstawie protokołu kontroli toczyło się postępowanie administracyjne zakończone decyzją o nałożeniu kary pieniężnej, od której strona złożyła odwołanie i następnie wniosła skargę do WSA.​ Natomiast Skarżąca wskazuje, że "decyzję" stanowi protokół kontroli drogowej zawierający dyspozycję zakazu dalszej jazdy i została ona wydana bez podstawy prawnej. Rozstrzygając tak zakreślony spór wyjaśnić przede wszystkim należy znaczenie kontroli drogowej i jej charakteru prawnego uregulowane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy - określających procedury kontroli drogowej przez inspektorów transportu. Norma z art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że inspektor przeprowadzający czynności kontrolne wprowadza dane o przeprowadzonej kontroli do centralnej ewidencji naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzanych kontroli, o której mowa w art. 80 ust. 1. W przypadku stwierdzenia naruszeń uzasadniających nałożenie kary pieniężnej lub stwierdzenia wykroczeń uzasadniających nałożenie grzywny inspektor sporządza protokół kontroli. Tym samym z woli prawodawcy protokół kontroli drogowej jest wyłącznie dokumentem o charakterze ewidencyjno-dowodowej, który służy do ujmowania ustaleń poczynionych w toku kontroli. Wzór tak zarejestrowanej kontroli jest określany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie kontroli przewozu niezgodnej z prawem. Akt prawny, który obecnie reguluje wzór protokołu kontroli przeprowadzanej w trybie art. 74 i 80 ustawy o transporcie drogowym, to Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie kontroli przewozu drogowego. Wzór formularza protokołu kontroli drogowej jest publikowany jako załącznik do tego rozporządzenia i obowiązuje od 1 listopada 2024 r. Natomiast wcześniej obowiązywało Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów. Tym samym zasadnie organy obu instancji uznały, że protokół nie stanowi formy rozstrzygnięcia sprawy, lecz jest to podstawa dla postępowania, które może zostać wszczęte po negatywnej dla przewoźnika kontroli. Przepisy ustawy o transporcie drogowym bowiem stanowią, że po przeprowadzeniu kontroli i ustaleniu naruszeń, właściwy organ wyda decyzję administracyjną o nałożeniu kary - co jednoznacznie reguluje art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Decyzja taka jest wydawana po przeprowadzeniu postępowania, w którym strona ma prawo do udziału, zgodnie z zasadami z k.p.a. Podkreślić należy, że przepisy regulujące jazdę na drogach jednoznacznie wskazują na kompetencje inspektora w art. 73 ustawy, który ma prawo m.in. do przeprowadzania kontroli drogowej i orzeczenia m.in. o zakazie jazdy drogowej pojazdu. Ustawodawca nie przewiduje jednak w ramach kontroli drogowej wydawania oddzielnej decyzji – jako aktu administracyjnego, ograniczając uprawnienia kontrolującego do przeprowadzenia kontroli i sporządzenia stosownego protokołu. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że nie każde działanie organu publicznego ma charakter decyzji wydanej. Oprócz decyzji organy mają prawo do podejmowania działań o charakterze czynności faktycznych, które mają charakter ewidencyjny, dowodowy, pomocniczy. Analogicznie zaklasyfikować więc należy sporny zakaz jazdy wydany przez inspektora podczas kontroli drogowej. Dyspozycja ta posiadała charakter władczy i wywarła wpływ na opóźnienie wyjazdu o jeden dzień, jednak nie nastąpiło tu wydanie sensu stricte decyzji administracyjnej, bowiem dla takiego działania nie ma oparcia w przepisie prawa materialnego, który stanowił podstawę dla inspektora do przeprowadzenia kontroli, zawarcia uwag i zakazu jazdy w odpowiednim dokumencie – protokole kontroli. W konsekwencji powyższych rozważań wskazać należy na zakres stosowania art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Jak wskazuje się w orzecznictwie odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Tym samym musi zachodzić oczywistość i dostrzegalność tychże przyczyn na "pierwszy rzut oka", muszą one być obiektywne, a zatem ich ustalenie i wskazanie (podanie) nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W niniejszej zatem sprawie występuje "inna przyczyna" z art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiająca wszczęcie postępowania o unieważnienie wnioskowanej decyzji tj. z dnia 9 grudnia 2022 r. zakazu jazdy wydanego przez inspektora w trakcie kontroli drogowej, skoro czynność ta nie stanowiła decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a., lecz była oparta na przepisach regulujących kompetencje inspektorów. Natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, uregulowane w art. 156-161 kpa, ma zastosowanie wyłącznie do decyzji wydawanych w ramach k.p.a. lub ustaw szczególnych obejmujących przepisy materialnego prawa administracyjnego. Natomiast sporne rozstrzygnięcie nie stanowi decyzji rozstrzygającej i tym samym nie mogą być uwzględnione żądania Skarżącej o stwierdzenie nieważności zapisów protokołu kontroli. Oceniając zatem zasadności zarzutów skargi zauważyć należy, że są one chybione. Z uwagi na powyższe uwarunkowania prawne, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę.