III SA/Gl 35/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Pawłowice z dnia 8 maja 2020 r., nr XVI/169/2020 w przedmiocie programu stypendialnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Pawłowice 8 maja 2020 r. podjęła uchwałę nr XVI/169/2020 w sprawie Programu Stypendialnego Warto się uczyć (zwaną dalej: "uchwałą"). W podstawie prawnej uchwały wskazano m. in.: art. 40 ust. 1 oraz art. 90t ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 713, zwanej dalej: u.s.g.). Uchwała została doręczona organowi nadzoru 11 maja 2020 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 13 maja 2020 r. pod poz. 3973. Działając w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda Śląski zaskarżył tę uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości - jako niezgodnej z art. 90t ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm., dalej: jako u.s.o.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że podstawę prawną do ustanowienia stypendium dla uzdolnionych uczniów stanowi art. 90t ust. 4 u.s.o., wyznaczający krąg adresatów uchwały do uczniów pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego - niezależnie od miejsca ich zamieszkania (i niezależnie od organu prowadzącego szkołę, do której uczeń uczęszcza). W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy nieprawidłowo wypełniła delegację z art. 90t ust. 4 u.s.o., postanawiając w § 1 uchwały: "Wprowadzić Program Stypendialny Warto się uczyć, którego celem jest ułatwienie i przyśpieszenie rozwoju edukacyjnego szczególnie uzdolnionych uczniów szkół ponadgimnazjalnych zamieszkałych na terenie gminy Pawłowice". Następnie w treści § 4 ust. 1 uchwały Rada wskazała: "O przyznanie pomocy finansowej z Programu Stypendialnego Warto się uczyć, może ubiegać się uczeń, który na stałe zamieszkuje na terenie gminy Pawłowice jest uczniem szkoły ponadgimnazjalnej". Organ wskazał, że uchwała powinna objąć swoim zakresem wszystkich uzdolnionych uczniów, pobierających naukę na terenie Gminy Pawłowice, bez względu na ich miejsce stałego zamieszkania. Jedynym kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały jest pobieranie nauki na terenie danej gminy oraz bycie uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce. Jakakolwiek modyfikacja uchwałą kręgu osób uprawnionych do otrzymania wsparcia na podstawie niniejszego aktu - jest niedopuszczalna i stanowi istotne naruszenia art. 90t ust. 4 u.s.o., które przesądza o wadliwości całej uchwały. Organ nadzoru stwierdził też, że konsekwencją wadliwości powyższych regulacji jest unormowanie zawarte w § 4 ust. 2 uchwały, w myśl którego: "Absolwent, który ukończył gimnazjum mające siedzibę poza terenem gminy Pawłowice może ubiegać się o stypendium jeżeli uzyskał średnią, o której mowa w § 4 ust. 1 lit. c i spełnia warunki określone w § 4 ust. 1 lit. a, b." W ocenie organu nadzoru regulacja ta przeczy wytycznym ustawowym w sposób podwójny - zarówno poprzez uzależnienie pomocy od stałego zamieszkania absolwentów na terenie gminy, jak i poprzez wprowadzenie przesłanki pobierania nauki w gimnazjum, mającym siedzibę poza terenem gminy Pawłowice. Zdaniem organu zapisem naruszającym przepis kompetencyjny zawarty w art. 90t ust. 4 u.s.o. jest także § 2 uchwały, w myśl którego: "Liczbę stypendystów ustala corocznie Wójt Gminy Pawłowice stosownie do posiadanych środków finansowych w ramach Programu Stypendialnego Warto się uczyć". Z kolei w § 5 ust. 3 uchwały wskazano, iż: "W danym roku szkolnym stypendium może otrzymać nie więcej niż 10 uczniów." Organ wyjaśnił, że rozwiązanie nakazujące ustalenie w danym okresie faktycznej liczby stypendystów przez pryzmat posiadanych środków finansowych w ramach Programu Stypendialnego, przy równoczesnym uwzględnieniu maksymalnej liczby uprawnionych corocznie stypendystów, może prowadzić do wykluczenia niektórych uzdolnionych adresatów, osiągających wyniki edukacyjne na wymaganym w tym akcie poziomie. Liczba stypendystów posiadających udokumentowane osiągnięcia edukacyjne ustalana corocznie przez Wójta Gminy nie powinna być nadto uzależniona od wysokości posiadanych środków finansowych określonych w budżecie gminy na ten cel. Organ nadzoru wskazał również, że uchwała zawiera inne nieprawidłowości. W § 5 ust. 3 uchwały Rada wskazała osoby uprawnione do złożenia wniosku o udzielenie stypendium. Nie zakreśliła jednak ostatecznego terminu jego złożenia wraz z niezbędną dokumentacją. Uchwała milczy także w kwestii miejsca, w którym należy złożyć ww. dokumenty. W konsekwencji powyższe uchybienia powodują, iż uchwała Rady nie wypełnia w całości delegacji ustawowej, wynikającej z art. 90t ust. 4 u.s.o., także z tej przyczyny, że nie reguluje prawidłowo trybu postępowania. Przepis art. 90t ust. 4 ustawy jest normą o charakterze iuris cogentis i zawiera jednocześnie upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na to przepisy tego aktu prawnego powinny być sformułowane w taki sposób, aby kompleksowo wypełniały zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie którejkolwiek z obligatoryjnych przesłanek skutkuje bezwzględną nieważnością uchwały w całości. Nadto w § 7 ust. 3 uchwały Rada Gminy postanowiła, iż wnioski niekompletne lub złożone po terminie nie będą rozpatrywane. Z uwagi na fakt, że stypendia, o których mowa w art. 90t ust. 4 u.s.o., przyznawane są w formie decyzji administracyjnej, to zastosowanie mają przepisy art. 61 § 1 i § 2 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. Zdaniem organu kwestionowany przepis uchwały nie tylko reguluje kwestię ujętą już w ustawie, ale rozstrzyga w tej sprawie w sposób sprzeczny z normami ustawowymi, gdyż nie przewiduje wezwania do uzupełnienia braków, ale przesądza o tym, że wnioski niekompletne nie będą rozpatrywane. Organ nadzoru zakwestionował też § 7 ust. 5 uchwały, który stanowi, że: "Negatywne rozpatrzenie wniosku nie wymaga uzasadnienia". Zdaniem organu o potrzebie zamieszczenia w treści decyzji administracyjnej - w tym decyzji odmownej - uzasadnienia postanowił uprzednio ustawodawca w art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. Za naruszenie konstytucyjnej zasady podziału kompetencji organów samorządowych, organ nadzoru uznał obligatoryjne funkcjonowanie Komisji ds. opiniowania wniosków o przyznanie stypendium. W przepisie § 5 uchwały Rada postanowiła, że: "1. Wnioski o przyznanie stypendium opiniuje trzyosobowa Komisja Stypendialna powołana przez Wójta Gminy Pawłowice. 2. Decyzję o przyznaniu stypendium podejmuje Wójt Gminy Pawłowice". W przepisie § 6 uchwały ustalono zasady, według których Komisja Stypendialna przyznaje punkty. Zdaniem organu nadzoru uchwała zobowiązująca Wójta Gminy do podjęcia określonego działania, w sferze realizacji ustalonego i wyznaczonego przez radę gminy zadania, wkracza w istocie w kompetencje organu wykonawczego gminy. Każda ingerencja rady w sferę wykonawczą pozbawiona jest podstaw prawnych. Organ zauważył, że mocą § 5 uchwały ustanowiono Komisję ds. opiniowania wniosków, która wprawdzie jest powoływana przez Wójta Gminy, jednak Rada poprzez sam obowiązek powołania takiej komisji, z góry narzuciła organowi wykonawczemu sposób w jaki będzie wykonywał przedmiotową uchwałę, jak również Rada przyznała ww. Komisji odpowiednie uprawnienia i zadania do realizacji. Takie działanie przekracza upoważnienie ustawowe udzielone Radzie Gminy i stoi w sprzeczności z delegacją ustawową. Zdaniem organu nadzoru zastrzeżenia powyższe należy odnieść także do § 7 ust. 6 uchwały, stanowiącego, że: "Obsługę programu stypendialnego prowadzi Gminny Zespół Oświaty." Następnie organ wyjaśnił, że uchybienia te należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Organ nadzoru zasygnalizował także, iż Rada powinna posługiwać się jednolitą i spójną z ustawową nomenklaturą pojęciową. Podjęcie kwestionowanej uchwały zostało poprzedzone uchwaleniem programu na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o. (nr XVI/168/2020 Rady Gminy Pawłowice z 8 maja 2020 r. w sprawie przyjęcia Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionej młodzieży z gminy Pawłowice dla programu stypendialnego Warto się uczyć). Akty te są ze sobą spójne, choć oba wadliwe. Oznacza to, że Rada Gminy, realizując upoważnienie z art. 90t ust. 4 ustawy, niewłaściwie oznaczyła tytuł przedmiotowej uchwały, który w istocie jest nieadekwatny do jej treści. Kwestionowany akt w założeniu Rady nie był bowiem kolejnym "programem", jak sugeruje jego tytuł, lecz aktem prawa miejscowego, normującym szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie tej jednostki samorządu terytorialnego. Na skutek braku staranności w działaniach prawodawczych organu stanowiącego podczas opracowanie tekstu uchwały, naruszono regułę, dotyczącą konstruowania tytułów aktów prawnych, sformułowaną w § 18 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Reguła ta - na mocy odesłania z § 143 cyt. rozporządzenia - znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie także do określenia przedmiotu uchwał, będących aktami prawa miejscowego. Ponadto organ nadzoru zauważył, że oznaczenie w § 5 uchwały dwóch ustępów jako "ust. 3" stanowi naruszenie zasad poprawnej legislacji. W tym stanie rzeczy Wojewoda stwierdził, że zarzuty skierowane pod adresem uchwały wskazują na istotne naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności i zastosowania środka nadzoru z art. 93 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Gmina uznała skargę Wojewody za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwołującym się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94). Z kolei w uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak też w wyroku NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17). Odnosząc te spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że pomimo uwzględnienia skargi przez Radę Gminy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżony akt prawa miejscowego został wydany przez Radę Gminy na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o., który stanowi, że: "W przypadku przyjęcia programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze." Z regulacji powyższej wynika doprecyzowanie kręgu beneficjentów programu poprzez wskazanie, że program ten dotyczy dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym Rada Gminy nie miała ustawowego umocowania do modyfikowania określonego w ustawie kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z lokalnego programu wsparcia. Zatem zasadne jest stanowisko Wojewody, że koniecznym jest stwierdzenie nieważności uchwały, gdyż § 1, § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały w wadliwy sposób określają krąg jej adresatów. Przepis ustawy stanowi bowiem o uczniach pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego - niezależnie od miejsca ich zamieszkania. Jedynym kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały jest pobieranie nauki na terenie danej gminy oraz bycie uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce. Regulacja zaskarżonej uchwały stanowi więc istotne naruszenie prawa, polegające na wadliwym określeniu jej adresatów, która w sposób niedopuszczalny modyfikuje normy ustawowe. W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, powodującym, że akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 90t ust. 4 u.s.o. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z porównania treści przepisu z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale. Istotnym naruszeniem prawa przez Radę Gminy jest również postanowienie § 7 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym wnioski niekompletne lub złożone po terminie nie będą rozpatrywane. Słusznie stwierdził Wojewoda, że przyznanie stypendium na podstawie przepisu prawa miejscowego jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty zapadającym w formie decyzji administracyjnej i odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę zgadza się z tym poglądem. Konsekwentnie należy zatem uznać, że zgodnie z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z tych samych względów istotnym naruszeniem prawa przez Radę Gminy jest postanowienie § 7 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym negatywne rozpatrzenie wniosku nie wymaga uzasadnienia. Słusznie stwierdził Wojewoda, że obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (art. 107 § 4 k.p.a.). W tym przypadku zapis uchwały Rady Gminy Pawłowice jest w sposób oczywisty sprzeczny z przepisem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i to wynika wprost z treści przepisu kodeksowego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność uchwały i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, co nie zmienia faktu, iż należało stwierdzić nieważność uchwały z uwagi na zasadność wcześniej omówionych zarzutów. Nie można zgodzić się z organem, że istotnie narusza przepis kompetencyjny art. 90t ust. 4 u.s.o., § 2 uchwały, w którym stwierdzono, że: "Liczbę stypendystów ustala corocznie Wójt Gminy Pawłowice stosownie do posiadanych środków finansowych w ramach Programu Stypendialnego Warto się uczyć". Z kolei w § 5 ust. 3 uchwały wskazano, iż : "W danym roku szkolnym stypendium może otrzymać nie więcej niż 10 uczniów". Z art. 90t ust. 4 u.s.o. wynika, że rada gminy określa formy i zakres pomocy, zatem pod tym pojęciem mieści się ustalenie w danym okresie faktycznej liczby stypendystów przez pryzmat posiadanych środków finansowych w ramach Programu Stypendialnego Warto się uczyć. Zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie organu nadzoru, że liczba stypendystów posiadających udokumentowane osiągnięcia edukacyjne ustalana corocznie przez Wójta Gminy nie powinna być uzależniona od wysokości posiadanych środków finansowych określonych w budżecie gminy na ten cel. Albowiem oczywistym jest, że nie można przyznać stypendium w kwocie wyższej, niż posiadane środki finansowe. Niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące niewyczerpującego ustalenia trybu postępowania w sprawach Programu Stypendialnego, gdyż w § 5 ust. 3 uchwały, nie wskazano, gdzie osoby uprawnione do złożenia wniosku o udzielenie stypendium, winny złożyć taki wniosek, jaki jest ostateczny termin do jego złożenia oraz jaką niezbędną dokumentację należy dołączyć do wniosku. Uchwała milczy także w kwestii miejsca, w którym należy złożyć ww. dokumenty. To w ocenie organu oznaczało niespełnienie elementów obligatoryjnych i skutkowało bezwzględną nieważnością uchwały. W tym miejscu odwołać należy się do uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r.,OPS 2/04 (ONSAiWSA 2005/4/64) w uzasadnieniu, której Sąd wskazał, że co do zasady, częściowa realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie uzupełnieniu brakującej części regulacji prawnej w późniejszym terminie, a tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jest to jedynie naruszenie "nieistotne" i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej. Wyjątkiem jest przypadek, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tj. niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia). Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale NSA. Zatem rozpatrując z tego punktu widzenia zaskarżoną uchwałę, należy stwierdzić, że Sąd nie uważa, by niewskazanie miejsca, w którym należy złożyć wniosek o pomoc stypendialną było naruszeniem prawa, które wymagałoby stwierdzenia nieważności uchwały. Z zaskarżonej uchwały wynika, że decyzje w sprawie przyznania stypendium podejmuje Wójt Gminy Pawłowice, oczywistym zatem jest, że do tego organu powinny być kierowane wnioski, czyli powinny być składane w Urzędzie Gminy. Taką świadomość społeczną możemy już założyć. Nie należy dopatrywać się w tym istotnego naruszenia prawa. Natomiast zakreślenie ostatecznego terminu do złożenia wniosku wraz z niezbędną dokumentacją można uzupełnić. Nie narusza prawa, w ocenie Sądu, postanowienie o opiniowaniu wniosków przez komisję stypendialną. Uprawnienie gmin do tworzenia programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzież wiąże się z prawem gminy do uchwalenia trybu postępowania w tych sprawach (art. 90t ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Uchwała w sposób bezsporny przyznaje kompetencje do podejmowania decyzji Wójtowi Gminy Pawłowice (§ 5 ust. 2). To, że wnioski ma opiniować trzyosobowa komisja stypendialna mieści się w granicach uprawnienia do uchwalenia trybu postępowania. Powołanie tej komisji jako ciała opiniodawczego, bez kompetencji stanowiących, nie narusza rozdziału miedzy kompetencjami organu wykonawczego i stanowiącego. Niezrozumiały jest również zarzut istotnego naruszenia prawa w § 7 ust. 6 uchwały, stanowiącego, że: "Obsługę programu stypendialnego prowadzi Gminny Zespół Oświaty. Obsługa programu stypendialnego dotyczy kwestii technicznych, m.in. w zakresie wypłaty stypendium, zatem nie narusza art. 90t ust. 4 u.s.o., gdyż dotyczy trybu postępowania. Na zakończenie wskazać trzeba, że nie stanowi także istotnego naruszenia prawa niewłaściwe oznaczenie tytułu przedmiotowej uchwały oraz oznaczenie w § 5 uchwały dwóch ustępów jako ust. 3. Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: ZTP). Istotne naruszenie prawa dotyczy reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowe określenie tytułu uchwały, ani też zamieszenie w § 5 dwóch ust. 3 nie narusza konstytucyjnych zasad tworzenia prawa. Zatem uchybienia te nie stanowią istotnych naruszeń prawa.