III SA/Gl 35/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 13 listopada 2024 r., nr F-ZWRZ-0151-234/1511/24 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w K. z 27 września 2024 r. nr [...]. Przedmiotem skargi jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach (dalej również: organ odwoławczy; organ drugiej instancji) z 13 listopada 2024 r. nr: F-ZWRZ-0151-234/1511/24 utrzymujące w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w K. (dalej również: organ pierwszej instancji; KMP w K.) z 27 września 2024 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Wydanie zaskarżonego orzeczenia poprzedzały następujące okoliczności; Pismem z 16 kwietnia 2024 r. (data wpływu do organu) zatytułowanym jako "wniosek" P. D. (dalej: strona; skarżący) w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 10 kwietnia 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 636; dalej: u.o.p.) w zw. z art. 84 ust. 4 u.o.p. domagał się zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości T. do miejscowości pełnienia służby w K. od 1 stycznia 2022 r. Następnie pismem z 14 czerwca 2024 r. znak: [...] KMP w K. stwierdził na podstawie art. 93 u.o.p. w zw. z art. 88 ust. 4 u.o.p. brak podstaw do przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. W jej uzasadnieniu wskazano, że strona formalnie pozostaje w służbie (gdyż nie została z niej zwolniona w rozumieniu art. 41 u.o.p.) jednak nie wykonuje zadań służbowych, gdyż jest z nich zwolniona. Następnie organ pierwszej instancji argumentował, że skoro strona "jedynie" pozostaje w dyspozycji/w gotowości, bez sprecyzowania zadań służbowych , to nie sposób zweryfikować koszty dojazdu do pełnienia służby, gdyż "w takim rozumieniu nie pełni Pan służby". Tym samym, jak dalej stwierdził organ pierwszej instancji, nie zachodzą przesłanki z art. 93 u.o.p. pozwalające uznać, iż stronie przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Dlatego też, jak następnie zaznaczono, wniosek nie może zostać pozytywnie rozpatrzony. Ww. pismo z 14 czerwca 2024 r. organu pierwszej instancji zawierało pouczenie o następującej treści: "Realizacja obowiązku właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Pismem z 12 lipca 2024 r. skarżący w powołaniu na art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. w zw. z art. 18 ust 2 k.p.a. złożył odwołanie od "pisma" z 14 czerwca 2024 r. Równocześnie skarżący wnosił o wydanie decyzji o przyznaniu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od 1 stycznia 2022 r. do 18 czerwca 2024 r. Postanowieniem z 13 sierpnia 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach w oparciu o art. 134 k.p.a. "oddalił odwołanie" skarżącego od pisma Komendanta Miejskiego Policji w K. z 14 czerwca 2024 r. dotyczącego odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdów. W dniu 10 września 2024 r. do Komendanta Miejskiego Policji w K. wpłynął wniosek strony o wznowienie postępowania w sprawie o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości T. do miejscowości pełnienia służby od 1 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że organ w nieuzasadniony sposób podjął decyzję krzywdzącą i wbrew ustawowym przepisom pozbawił ekwiwalentu za dojazd do miejsca pełnienia służby. W załączeniu przedstawił opinię z dnia 27 maja 2024 r. Wydziału Spraw Osobowych Biura Kadr i Szkolenia KGP w sprawie możliwości podwyższania dodatku służbowego albo funkcyjnego policjantowi pozostającemu w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych zwolnionemu z obowiązku wykonywania zadań służbowych, na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych. Postanowieniem nr [...] z 27 września 2024 r., Idz. [...] Komendant Miejski Policji w K. odmówił wznowienia postępowania. W podstawie prawnej ww. orzeczenia organ pierwszej instancji wskazał art. 145 k.p.a., art. 149 § 3 k.p.a., w zw. z art. 150 § 1 k.p.a., oraz art. 268a k.p.a. W jej uzasadnieniu argumentowano, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną. Tryb ten ograniczony jest zatem do weryfikacji działań organów administracji publicznej tylko w jednej formie - decyzji administracyjnej, a w wąskim zakresie - w formie postanowienia. Jak dalej zaznaczył organ pierwszej instancji trybu wznowienia postępowania nie można jednak stosować do działań organów administracji publicznej w innych formach, np. do czynności materialno-technicznych bez odrębnej podstawy prawnej. Tymczasem, jak zauważono, sprawa skarżącego została rozpatrzona w formie materialno-technicznej, zgodnie z art. 97 ust. 5 u.o.p. w zw. z art. 93 u.o.p. Od powyższego stronie przysługiwała tymczasem skarga do sądu administracyjnego. Od powyższego postanowienia 24 października 2024 r. skarżący złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, wnosząc o jego zmianę i wydanie postanowienia zgodnie z prawem. W dniu 13 listopada 2024 r. organ odwoławczy wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia nr [...], gdyż zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zaznaczono przy tym, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 u.o.p. nie podlegała rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2019 r., IV SA/Po 748/19), a więc nie służy od niego odwołanie do organu wyższego stopnia. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, obecnie nie można wnosić o wznowienie postępowania. Kwestionując powyższe postanowienie z 13 listopada 2024 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach) skargę, żądając uchylenia postanowień obu instancji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji "zgodnej z prawem i odpowiadającej prawu" na których oparta została zasada działania organów władzy państwowej wywodząca się z art. 7 Konstytucji RP. W jej uzasadnieniu przekonywano, że zaskarżone postanowienia zostały wydane sprzecznie z prawem, które realizowane jest przez organ wybiórczo oraz bez badania przesłanek oraz cyt. "ze wskazaniem bzdur w oparciu o uchylone wyroki przytoczone w uzasadnieniu postanowienia dodatkowo nie odnoszące się merytorycznie do sedna sprawy lecz wycięte z kontekstu zdanie dotyczące realizacji czynności wypłaty którą organ realizuje jako czynność materialno-techniczną". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie streszczając motywy jakie zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Istota sporu sprowadza się do oceny, czy zasadnie organy pierwszej i drugiej instancji odmówiły skarżącemu wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. W szczególności, jak argumentowały organy administracji obu instancji, skoro nie wydano decyzji administracyjnej w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony o zwrot kosztów dojazdu (a jedynie rozstrzygnięto go w drodze czynności materialno-technicznej tj. pismem z 14 czerwca 2024 r.) to w takiej sytuacji brak jest podstaw formalnych do wznowienia postępowania (art.145 § 1 in principio k.p.a.). W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej – składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przedmiotem postępowania po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a., a następnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Faktycznie więc postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia, jednak nie przesądza o stwierdzeniu podstaw wznowienia. Do stwierdzenia tych podstaw, bądź też stwierdzenia ich braku, dochodzi dopiero w wyniku wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 k.p.a. (por. m.in.: wyrok NSA z 7 czerwca 2024 r., III OSK 2576/23, Legalis nr 3100232). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności negatywnych, organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które – co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy – stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stanowią postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, a zatem rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznowić można tylko postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Brak takiej decyzji stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania (por. np. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 2179/22, LEX nr 3749872 i z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1512/20, LEX nr 3662619). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy administracji błędnie uznały, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony z 16 kwietnia 2024 r. (data wpływu do organu) w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości T. do miejscowości pełnienia służby w K. od 1 stycznia 2022 r. nie wydano decyzji administracyjnej, a jedynie podjęto czynność materialno-techniczną. Przepisy p.p.s.a. nie zawierają definicji czynności materialno-technicznej, natomiast w piśmiennictwie i orzecznictwie mianem czynności materialno-technicznych określa się działania organów administracji, które są czynnościami faktycznymi, fizycznymi i równocześnie nie są czynnościami prawnymi (nie kreują bowiem praw lub obowiązków stron). Jako przykłady tego typu działań administracji wskazuje się np. na kwestie związane z doręczaniem pism, wydawaniem zaświadczeń, prowadzeniem rejestrów czy sporządzeniem protokołów, gdyż tego typu czynności nie rozstrzygają o uprawnieniach stron, a jedynie dotyczą kwestii technicznych/faktycznych (por. wyrok NSA z 14 października 2015 r., I OSK 341/14, Legalis nr 1774558). Można również zgodzić się z argumentacją organów administracji obu instancji, że kwestia "zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby" na podstawie art. 93 ust. 1 u.o.p. nie podlegała rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Stanowisko to zresztą organy administracji obszernie uzasadniły również w powołaniu na liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Problemem w niniejszej sprawie nie jest jednak ponowne przesądzanie przez tut. Sąd czy zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ww. czynnością materialno-techniczną, ale ocena pisma Komendanta Miejskiego Policji w K. z 14 czerwca 2024 r. bądź jako decyzji administracyjnej (jak uważa strona skarżąca), bądź też jako pisma informującego będącego jedynie czynnością materialno-techniczną (jak argumentuje organ odwoławczy). Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Decyzją zatem może być tylko takie pismo, które stosownie do art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. załatwia jakąś sprawę administracyjną, rozstrzygając ją co do istoty. W istocie w koncepcji tej "rozstrzygnięcie" to rozstrzygnięcie konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej oznaczającej wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, a to oznacza, że musi ono odnosić się do sprawy administracyjnej, a nie jakiegokolwiek innego wniosku nie skutkującego uruchomieniem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., III OSK 7245/21, Legalis nr 3056603). Jak ponadto zauważył NSA w wyroku z 19 lipca 2016 r., II OSK 2762/14, LEX nr 2102235: "wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie treści zawartej w danym dokumencie". W ocenie Sądu kluczowe dla uznania pisma Komendanta Miejskiego Policji w K. z 14 czerwca 2024 r. jako decyzji pozostaje ustalenie, czy akt ten zawiera "rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu literalna treść ocenianego dokumentu wskazuje, że ww. pismo rozstrzyga sprawę administracyjną zainicjowaną wnioskiem strony z 16 kwietnia 2024 r. Przede wszystkim z petitum pisma wynika, że organ stwierdził "brak podstaw do przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca spełnienia służby", a w jej uzasadnieniu przesądził, że cyt. "wniosek nie może być pozytywnie rozpatrzony". Pismo zatem merytorycznie i władczo rozstrzyga o zasadności żądania strony (tu: przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby). Poza rozstrzygnięciem pismo z 14 czerwca 2024 r. zawiera również pozostałe cechy charakteryzujące decyzję określone w art. 107 § 1 k.p.a., a mianowicie: (1) oznaczenie organu; (2) oznaczenie adresata aktu; (3) podpis organu lub upoważnionego pracownika; (4) podstawę prawną rozstrzygnięcia; (5) uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym wyjaśnienie stosowanych przepisów prawa wraz z dokonaną ich subsumpcją/wykładnią. Z akt administracyjnych wynika również, że strona (pomimo braku prawidłowego pouczenia) traktowała ww. pismo organu z 14 czerwca 2024 r. właśnie jako decyzję, skoro pismem z 12 lipca 2024 r. wniosła od niej odwołanie. Co równie istotne: organ odwoławczy rozpoznał to odwołanie poprzez jego "oddalenie", co nastąpiło na mocy postanowienia z 13 sierpnia 2024 r. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji bądź postanowienia) zwiększa przy tym ochronę przyznawaną stronie, jak również – w niniejszej sprawie – nie stoi w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej przez niego czynności. Z wyżej wymienionych powodów Sąd uznał zatem, że organy obu instancji błędnie w sprawie zastosowały przepis art. 145 § 1 in principio k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. jako skutek wadliwego przyjęcia, że w sprawie której dotyczy wniosek strony z 16 kwietnia 2024 r. o wznowienie postępowania nie wydano decyzji administracyjnej, a jedynie dokonano czynność materialno-technicznej. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają zatem z powyższych rozważań i wiążą organy Policji stosownie do art. 153 p.p.s.a. Zatem organ ponownie dokładnie oceni wniosek strony z 16 kwietnia 2024 r. – tj. zbada czy zachodzą wszystkie przesłanki formalne umożliwiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Na tym etapie Sąd nie przesądza natomiast o zasadności lub niezasadności wniosku strony o wznowienie postępowania, gdyż przedmiotem kontroli stanowiło rozstrzygnięcie o charakterze formalnym w postaci postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.