III SA/Gl 350/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 lutego 2025 r. nr SKO.OG/41.12/15/2025/1166 w przedmiocie stwierdzenia niemożliwości odtworzenia dokumentów oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 21 lutego 2025r. nr SKO.OG/41.12/15/2025/1166 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) utrzymało w mocy postanowienie z 30 grudnia 2024r., nr [...] Wójta Gminy R. (dalej: Wójt) w przedmiocie stwierdzenia, że odtworzenie dokumentacji dotyczącej wymiaru poboru składek na ubezpieczenie społeczne i emerytalne rolników za okres 1 lipca 1977r. – 31 grudnia 1989r. jest niemożliwe. Rozstrzygnięcie miało miejsce w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący w dniu 29 września 2024r. złożył wniosek o odtworzenie dokumentów dotyczących wymiaru poboru składek na ubezpieczenie społeczne i emerytalne rolników za okres od 1 lipca 1977r. do 31 grudnia 1989r. W jego uzasadnieniu podał, że w okresie od 1 lipca 1977r. do 31 grudnia 1986r. jego rodzice prowadzili gospodarstwo rolne, a on jako domownik objęty był ubezpieczeniem społecznym i emerytalno-rentowym. W latach 1987- 1989 już jako właściciel gospodarstwa rolnego sam opłacał składki ww. ubezpieczenie. Po otrzymaniu przedmiotowego wniosku Wójt postanowieniem z 25 listopada 2024r. wszczął postępowanie w sprawie odtworzenia dokumentów dotyczących poboru składek na ubezpieczenia społeczne i emerytalne rolników za okres od 1 lipca 1977r. do 31 grudnia 1989r. Wskazał w nim na konieczność przeprowadzenia rozmów z pracownikami Urzędu Gminy R., którzy mogliby mieć jakąkolwiek wiedzę w przedmiotowej sprawie oraz przeglądu dokumentów Urzędu Gminy, w tym jego archiwum - celem poszukiwania informacji dotyczącej sprawy objętej wnioskiem Skarżącego. Wobec powyższego, przeprowadzono rozmowy z pracownikami merytorycznymi - Kierownikiem Referatu Podatków i Opłat Urzędu Gminy R. oraz pracownikiem Referatu Organizacyjno - Administracyjnego Urzędu Gminy R., prowadzącego archiwum zakładowego. W ich wyniku ustalono, że w Urzędzie Gminy R. brak jest jakiejkolwiek wiedzy w przedmiotowej sprawie, a karty dotyczące wymiary i poboru składek na ubezpieczenia społeczne, a także oświadczenia dotyczące spraw ubezpieczenia wraz z imiennym wykazem kart i oświadczeń były przekazane pomiędzy 1994-2005 do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Placówka Terenowa w G. W Urzędzie Gminy R. nie pozostały żadne dokumenty związane z wymiarem składek na ubezpieczenie społeczne i emerytalne rolników za okres od 1 lipca 1977r. do 31 grudnia 1989r. Nie stwierdzono takich dokumentów w archiwum Urzędu Gminy R. Ustalono, że w przeszłości nie były one przekazywane do Archiwum Państwowego. Postanowieniem z 30 grudnia 2024r. Wójt stwierdził niemożliwość odtworzenia dokumentów dotyczących wymiaru poboru składek na ubezpieczenia społeczne i emerytalne rolników za okres od 1 lipca 1977r. do 31 grudnia 1989r. Na to postanowienie Skarżący złożył zażalenie. W jego uzasadnieniu podniósł, że Wójt nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie możliwości odtworzenia dokumentacji dotyczącej poboru składek na ubezpieczenie społeczne i emerytalne rolników za okres od 1 lipca 1977r. do 31 grudnia 1989r. Poprzestał jedynie na sprawdzeniu swojego archiwum, natomiast odrzucił wniosek o przesłuchaniu osób które były pracownikami Urzędu Gminy R. w latach 1977 - 1989 i zajmowały się poborem składek. Poza tym Wójt Gminy R. był w posiadaniu aktu notarialnego o nabyciu przez Skarżącego gospodarstwa rolnego po rodzicach (z 1987r.), a także kserokopii książki sprzedaży produktów rolnych i pominął tę okoliczność w sprawie odtworzenia dokumentów dotyczących wymiaru i poboru składek ubezpieczenia społecznego i emerytalnego rolników w latach 1977 - 1989. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta w przedmiocie stwierdzenia niemożliwości odtworzenia dokumentów dotyczących wymiary poboru składek na ubezpieczenie społeczne i emerytalne rolników za okres od 1 lipca 1977r. do 31 grudnia 1989r. W uzasadnieniu SKO podało, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisów regulujących postępowanie w przedmiocie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt. Zasadnie zatem Wójt Gminy R. uznał, że w tej sprawie w drodze analogii mogą mieć zastosowanie przepisu działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po wykonaniu czynności wskazanych w postanowieniu jako niezbędne do odtworzenia akt Wójt ustalił, że w zasobach Urzędu Gminy R. brak jest jakichkolwiek śladów ww. dokumentów, a pracownicy Urzędu którzy mogliby mieć potencjalnie kontakt z takimi dokumentami wskazali, że nie jest im nic wiadomo w przedmiotowej sprawie. Zasadnie zatem Wójt odrzucił wniosek Skarżącego o poszukiwanie byłych pracowników Urzędu Gminy R. (zatrudnionych w latach 1977 - 1989), celem ich ewentualnego przesłuchania na okoliczność istnienia dokumentacji związanych z opłaceniem składek na ubezpieczenie społeczne i emerytalne rolników z uwagi na okoliczność, że takie dokumenty nie mogły się znajdować w "prywatnym posiadaniu" byłych pracowników, a znaczny upływ czasu (47 - 35 lat) przy braku jakiegokolwiek śladu dokumentów w Urzędzie uniemożliwiałby złożenie wiarygodnych oświadczeń przez takie osoby. Także przedłożony przez Skarżącego akt notarialny - umowa przekazania gospodarstwa rolnego oraz kserokopia książeczki sprzedaży produktów rolnych (wystawionej przez Bank Spółdzielczy w R.) nie są dokumentami potwierdzającymi opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne i emerytalne rolników. W takich realiach sprawy nie było możliwe wydanie postanowienia o stwierdzeniu otworzeniu akt w całości lub w części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zaskarżył w całości postanowienie SKO i wniósł o jego zmianę i nakazanie odtworzenia ww. dokumentów. W jego ocenie błędnie zastosowano przepisy, ponieważ KRUS zaprzecza posiadaniu dokumentów i odsyła Skarżącego do Gminy, jako instytucji która według KRUS powinna je mieć. Niemożliwe jest zaginięcie dokumentów po latach. Poza tym Skarżący może potwierdzić fakt ubezpieczenia zeznaniami świadków, jakich jednak powinien przesłuchać Wójt. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024r., poz. 935 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie, zaistniały zatem warunki do jej rozpoznania w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO z 21 lutego 2025r. nr SKO.OG/41.12/15/2025/1166, którym utrzymane zostało w mocy postanowienie z 30 grudnia 2024r., nr [...] Wójta w przedmiocie stwierdzenia, że odtworzenie dokumentacji dotyczącej wymiaru poboru składek na ubezpieczenie społeczne i emerytalne rolników za okres 1 lipca 1977r. – 31 grudnia 1989r. jest niemożliwe. Spór w sprawie sprowadza się do oceny jego prawidłowości ze względu na zakres przeprowadzonych przez Wójta środków dowodowych dla odtworzenia dokumentacji dotyczącej wymiaru poboru składek na ubezpieczenie społeczne i emerytalne rolników. W ocenie Skarżącego Wójt nie powinien ograniczyć się tylko do odebrania wyjaśnień od aktualnie pracujących urzędników Urzędu Gmina, ale także przeprowadzić dowód z przesłuchania byłych urzędników oraz świadków, których Skarżący jest w stanie podać. Odmienne stanowisko w tej kwestii zajęło SKO. Przystępując do badania sprawy w pierwszej kolejności podnieść należy, że na gruncie ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) brak jest regulacji odnoszących się wprost do odtwarzania akt zniszczonych, zagubionych lub w inny sposób utraconych. Tym niemniej w orzecznictwie sądowym wykształciły się trzy linie orzecznicze. Według pierwszej, do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt administracyjnych zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (Części Pierwszej, Księgi Czwartej, art. 716-729) w drodze analogii (np. wyrok NSA z 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96, wyrok WSA w Warszawie z 9 października 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 99/07, wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 75/06, wyrok NSA z 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05). Na podstawie drugiej linii orzeczniczej w takim przypadku zastosowanie mają przepisy działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drodze analogii (np. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 456/11, postanowienie NSA z 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 191/14, wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 422/08, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2353/15, wyrok WSA w Rzeszowie z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 627/17, wyrok WSA w Warszawie z d 9 lutego 2017 r., II SA/Wa 1377/16). Natomiast zgodnie z trzecią linią orzeczniczą brak jest podstaw do zastosowania którejkolwiek z przywołanych ustaw procesowych (Kodeksu postępowania cywilnego lub Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w drodze analogii, gdyż stałoby to w oczywistej sprzeczności z zasadą oparcia rozstrzygnięć o przepisy prawa. Organ nie może podejmować czynności procesowych w oparciu o rozumowanie per analogiam. Dodatkowo czynności odtworzenia akt sprawy znajdują w ograniczonym zakresie oparcie w przepisach postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym (np. wyrok NSA z 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, wyrok WSA w Krakowie z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 223/10, wyrok WSA w Gliwicach z 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1105/15, wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/19). W ocenie Sądu akta administracyjne powinny być odtwarzane w postępowaniu administracyjnym, przy wykorzystaniu przepisów k.p.a. oraz odpowiednio - przepisów działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie stanowisko reprezentowane jest także w orzecznictwie, między innymi w wyroku WSA w Gdańsku z 18 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 757/17; wyrok WSA w Gdańsku z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 842/20). Stosownie do art. 288 p.p.s.a. odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. W sprawie prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania. Według art. 288 § 1 p.p.s.a. Sąd wszczyna postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. We wniosku o odtworzenie akt – co wynika z art. 291 p.p.s.a. - należy ponadto określić dokładnie sprawę, dołączyć wszelkie urzędowo poświadczone odpisy znajdujące się w posiadaniu zgłaszającego wniosek oraz wskazać znane mu miejsca, w których dokumenty lub ich odpisy się znajdują. Zgodnie z art. 292 p.p.s.a. jeżeli odtworzenia akt nie można przeprowadzić w trybie przewidzianym w artykułach poprzedzających, przewodniczący wzywa strony do złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia, nie wyłączając prywatnych odpisów oraz innych pism i notatek, które mogą być pomocne przy odtworzeniu akt. Należy przy tym zaznaczyć, że istotą odtworzenia dokumentu jest to, że dokument pierwotnie został wytworzony, a następnie zaginął lub w inny sposób został utracony. W sytuacji zaś, gdy dokument nigdy nie powstał procedura odtworzenia nie ma zastosowania. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 lipca 2017 r., sygn. akt. I SA/Gd 757/17). W badanej sprawie wniosek o odtworzenie dokumentów dotyczących wymiaru poboru składek na ubezpieczenie społeczne i emerytalne rolników za okres od 1 lipca 1977r. do 31 grudnia 1989r. złożył Skarżący. W postanowieniu z 25 listopada 2024r. Wójt określił zakres czynności, wykonanie których miało zapewnić odtworzenie dokumentów, a mianowicie przesłuchanie pracowników Urzędu Gminy R. odpowiedzialnych merytorycznie za prowadzenie spraw podatków i opłat (Kierownik Referatu Podatków i Opłat Urzędu Gminy R.) oraz za archiwizowanie dokumentów (pracownik Referatu Organizacyjno - Administracyjnego Urzędu Gminy R.). W ich wyniku stwierdzony został brak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej wymiaru i poboru składek na ubezpieczenia społeczne. Została ona w latach 1994 - 2005 przekazana do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Placówka Terenowa w G. Żadne dokumenty z tego zakresu nie były przekazywane do Archiwum Państwowego. W ocenie Sądu zasadnie Wójt nie przeprowadził czynności przesłuchania byłych pracowników Urzędu Gminy R. ani świadków, o co wnioskował Skarżący. W sprawie chodzi o odtworzenie dokumentów sprzed 47 - 35 lat, co wobec braku jakichkolwiek urzędowych dokumentów czyni wątpliwym złożenie wiarygodnych oświadczeń. Podkreślenia wymaga, że Skarżący nie przedstawił we wniosku będących w jego posiadaniu urzędowo poświadczone odpisów dokumentów, co wynika z art. 291 p.p.s.a. Tymczasem odtworzenie akt, czy dokumentów dotyczy wyłącznie istniejących dokumentów. Odtworzenie polega na rekonstrukcji dokumentu i nie kształtuje nowych praw, dlatego tryb odtworzenia dokumentu będzie właściwy w sytuacji, gdy dokument w ogóle nie powstał. Postępowania odtworzeniowego nie można utożsamiać z postępowaniem dodatkowym w celu uzupełnienia lub wytworzenia nowego dokumentu. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zaprezentowanym w wyroku WSA w Gdańsku z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1606/15. Sąd podziela przy tym stanowisko orzekających w sprawie organów co do tego, że z faktu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i emerytalne rolników nie można wywieść z treści aktu notarialnego - umowy przekazania gospodarstwa rolnego oraz kserokopii z książeczki sprzedaży produktów rolnych (wystawionej przez Bank Spółdzielczy w R.). Wobec tak ustalonego stanu faktycznego słusznie postanowieniem z 30 grudnia 2024r. Wójt stwierdził niemożliwość odtworzenia dokumentów dotyczących wymiaru poboru składek na ubezpieczenia społeczne i emerytalne rolników za okres od 1 lipca 1977r. do 31 grudnia 1989r. Warto też zauważyć, że brak byłoby podstaw do odtworzenia dokumentów także wtedy, gdyby organy orzekające w sprawie oparły swoje działanie w oparciu o koncepcję stosowania wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie wyjaśniające. Wówczas należałoby uznać brak możliwości wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, ponieważ czynności odtworzeniowe odbywałyby się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych. W postępowaniu tym podlegałaby również badaniu kwestia interesu prawnego podmiotu żądającego odtworzenia akt. Interes prawny, o którym mowa w kontekście pojęcia strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.), do którego to pojęcia nawiązuje również art. 61a § 1 k.p.a., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego podanie do organu administracji publicznej. Interes ten musi ponadto cechować bezpośredniość, konkretność i realny charakter. Żądanie odtworzenia akt, oderwane od konkretnej sprawy administracyjnej, nie daje pełnej możliwości weryfikacji tak rozumianego interesu prawnego. W badanej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji administracyjnej, dla prowadzenia którego konieczne było odtworzenie dokumentacji. W takiej sytuacji Wójt powinien odmówić, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Brak odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych zniszczonych lub utraconych stanowi inną uzasadnioną przyczynę, z powodu której nie może być wszczęte postępowanie w sprawie odtworzenia akt. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny należało zaaprobować stanowisko organów administracji, że w niniejszej sprawie nie było możliwości odtworzenia akt, ponieważ Wójt nie był w posiadaniu dokumentów, o jakie zwrócił się Skarżący. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tej sytuacji skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku. ----------------------- Strona 6 z 6 6 Strona 1 z 6