III SA/Gl 357/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia Samorządowego S. w D. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 28 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji przedszkola postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 25 lutego 2026 r. Stowarzyszenie Samorządowe S. w D. (dalej: Stowarzyszenie, strona skarżąca) wniosło skargę na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 28 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji Przedszkola nr [...] w D. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała nie uwzględnia planów inwestycyjnych utworzenia oddziału żłobka, brak w niej informacji o uzyskaniu opinii związków zawodowych o przewidywanej likwidacji miejsc pracy oraz kompleksowej oceny sytuacji w zespołach szkolno-przedszkolnych. Ponadto przeprowadzona analiza demograficzna nie uwzględnia rozwoju dzielnicy, a ograniczenie przyjęć do przedszkola było efektem likwidacji placu zabaw i brakiem remontów. Stowarzyszenie podkreśliło ponadto, że w ostatnich latach zlikwidowano w dzielnicy S. dwa przedszkola, szkołę podstawową i liceum, brak jest też żłobka. Rodzice dzieci zmuszeni są zatem dowozić dzieci rano do centrum, a następnie je odbierać po pracy, co odbija się na warunkach życia rodzin. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Poza zatem podmiotami szczególnymi, możliwość wniesienia skargi związana jest z istnieniem po stronie skarżącej interesu prawnego. Z art. 50 § 2 p.p.s.a. wynika zaś, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jedną z ustaw przyznających takie uprawnienie jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 662 dalej: u.s.g.), która w art. 101 ust. 1 przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Artykuł 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz.U z 2025 r. poz. 1043 ze zm.), stanowi natomiast, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Powołane przepisy znajdują zastosowania również do przedszkola publicznego, albowiem stosownie do art. 4 pkt 1 Prawo oświatowe przez szkołę – na gruncie ustawy – rozumie się również przedszkole. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchwała rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienia: WSA w Poznaniu z 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 230/19, WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 265/17, powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zaskarżając akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący winien wykazać, że akt ten narusza prawo, ale również bezpośrednio, w sposób negatywny wpływa na jego indywidualną sferę prawno-materialną, pozbawiając go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień lub nakładając na niego określone obowiązki. Z uzasadnienia skargi wynika, że Stowarzyszenie upatruje swój interes prawny w tym, że w ostatnich latach zlikwidowano w dzielnicy S. dwa przedszkola, szkołę podstawową i liceum, brak jest też żłobka. Rodzice dzieci zmuszeni są zatem dowozić dzieci rano do centrum, a następnie je odbierać po pracy, co odbija się na warunkach życia rodzin. Zaznaczyć jednak należy, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Ich podjęcie stanowi niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji (tak w szczególności w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15 – zachowujących aktualność także w obecnych uregulowaniach prawnych dotyczących likwidacji szkół publicznych). Akty takie nie są skierowane do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego, i nie wpływają na sytuację prawną żadnych mieszkańców gminy. W tej sytuacji nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała ta wyraża jedynie intencję Gminy i inicjuje proces likwidacji przedszkola. Nie może więc naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., w tym interesów prawnych rodziców uczniów uczęszczających do tego przedszkola. Kwestionowany natomiast przez Stowarzyszenie tryb procedowania nad uchwałą może stanowić podstawę do objęcia takiej uchwały kontrolą pod względem zgodności z prawem przez sąd administracyjny w razie złożenia skargi przez podmiot posiadający stosowną legitymację skargową. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. uchwałę może zaskarżyć do sądu administracyjnego organ nadzoru, a zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. także prokurator i rzecznik praw obywatelskich, których legitymacja skargowa ma charakter formalny, tj. uniezależniony od wykazania naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. W konsekwencji powyższych rozważań należało stwierdzić, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a § 3 p.p.s.a.