III SA/Gl 363/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi F w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 11 marca 2024 r. nr SKO.4112.1.2024 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 11 marca 2024r. nr SKO.4112.1.2024r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z 29 listopada 2023r. nr [...] odmawiającą udzielenia skarżącej F informacji publicznej w przedmiocie przesłania na adres mailowy fotokopii zanonimizowanego protokołu z kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Gminy w dwóch prywatnych budynkach. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres mailowy fotokopii zanonimizowanego protokołu z kontroli przeprowadzonej w trybie art. 379 w zw. z art. 380 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w odniesieniu do dwóch konkretnie wskazanych budynków znajdujących się w Z.. Wójt Gminy P. decyzją z 5 lipca 2023r. odmówił ujawnienia tej informacji powołując się na art. 5 ust. 2 udip, uznał bowiem, że w sytuacji, gdy ogólnie wiadomym jest na jakich posesjach w Z. prowadzona była kontrola 23 lutego i 12 maja 2023r., to anonimizacja danych właścicieli tych posesji nie jest wystarczająca do ochrony ich prywatności. Decyzja ta została uchylona decyzją SKO w Częstochowie z 15 listopada 2023r., gdyż SKO uznało, że uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy przyczyn odmowy ujawienia informacji. Organ nie wyjaśnił w jaki sposób w realiach tej konkretnej sprawy może dojść do naruszenia prawa do prywatności poprzez ujawnienie treści protokołu kontroli. Zatem ze względu na lakoniczność uzasadnienia nie można było jednoznacznie stwierdzić, czy udostępnienie informacji wywoła skutek w postaci naruszenia prawa do prywatności osób fizycznych. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 29 listopada 2023r. organ I instancji po raz kolejny odmówił udostępnienia informacji. W uzasadnieniu wskazał, że 26 czerwca 2023r. skarżąca złożyła opisany na wstępie wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odniesieniu do dwóch konkretnie wskazanych budynków znajdujących się w Z.. Wyjaśnił, że 23 lutego 2023r. i 12 maja 2023r. została w nich przeprowadzona kontrola w zakresie zakazu spalania odpadów w instalacjach grzewczych oraz przestrzegania zapisów tzw. "uchwały antysmogowej". Z kontroli tych zostały sporządzone protokoły i dokumentacja zdjęciowa. Organ uważa, że anonimizacji nie podlegają wszystkie dane zawarte w protokołach kontroli, a jedynie dane osobowe. W sytuacji, gdy ogólnie wiadomo, na jakich posesjach pracownicy Urzędu Gminy przeprowadzili kontrolę związaną z ochroną środowiska, anonimizacja danych właścicieli tych nieruchomości nie jest wystarczająca dla ochrony ich prywatności, gdyż usunięcie danych osobowych osób zamieszkujących pod znanymi pytającemu adresami nie jest wystarczające dla ochrony prywatności tych osób. Ujawnienie innych danych prowadziłoby do sytuacji, gdy pytający dowiedziałby się ile osób zamieszkuje na posesji, jakie źródła ciepła są tam wykorzystywane oraz poznałby ich dane techniczne, dowiedziałby się jakie paliwo jest w nich spalane i jak są usuwane pozostałości spalania, jakie były wyniki oględzin popiołu, zapoznałby się też ze zdjęciami wykonanymi wewnątrz budynków. Z tego powodu organ uznał, że udostępnienie fotokopii protokołów wraz z załącznikami stanowiłoby ingerencję w sferę prywatności właścicieli nieruchomości i innych osób tam zamieszkujących, gdyż mogłoby godzić w intymność zamieszkiwania i poczucie wolności na terenie własnej posesji, co podlega ochronie przez art. 5 ust. 2 udip. Powołał się też na art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE. L. 119/1), a także zwrócił uwagę na art. 47 Konstytucji, gwarantujący ochronę prawną m.in. życia prywatnego i rodzinnego. Również od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia, SKO zaskarżoną decyzją z 11 marca 2024r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu SKO podzieliło argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji. Zauważyło, że wnioskodawca wystąpił o informację nie na podstawie kryterium sformułowanego ogólnie, np. ujawnionych nieprawidłowości, lecz w stosunku do dwóch konkretnych nieruchomości, co pozwala sądzić, że wnioskodawca posiada już jakieś informacje w tej sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że anonimizacja wszystkich zawartych w protokole danych, jakie dotyczą sfery prywatności prowadziłaby do pozorności udzielenia informacji. W skardze na decyzję SKO wnioskodawca zarzucił naruszenie: 1. art. 5 ust. 2 udip poprzez bezprawne przyjęcie, że żądane dane nie mogą być ujawnione ze względu na prywatność osób fizycznych; 2. art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wójta, którą uznał za błędną. W oparciu o te zarzuty, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Takich zaś wad zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO Sąd nie stwierdził. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy zgodna z prawem jest odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania fotokopii zanonimizowanych protokołów z kontroli dwóch konkretnie wskazanych posesji w Z. z uwagi na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych. Zdaniem Sądu orzekającego, odpowiadając na tak postawione pytanie należy podzielić pogląd organu. Na wstępie przypomnieć należy, że wniosek skierowany był do wójta gminy i dotyczył protokołów kontroli przeprowadzonej przez ten organ w zakresie jego właściwości wynikającej z art. 379 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w wersji obowiązującej w dniu kontroli (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 54). Stosownie do powołanego przepisu: 1. Minister właściwy do spraw klimatu, marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. 2. Do wykonywania funkcji kontrolnych: 1) minister właściwy do spraw klimatu może upoważnić pracowników obsługującego go urzędu; 2) marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta mogą upoważnić pracowników podległych im urzędów marszałkowskich, powiatowych, miejskich lub gminnych lub funkcjonariuszy straży gminnych. Dla oceny, czy postępowanie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest w danej sprawie zgodne z prawem istotne jest ustalenie czy jest on zobligowany do żądanego działania, zatem czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 902) – dalej powoływana jako udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie zaś do art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Nadto, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tirtet drugie, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zatem informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Skoro wniosek został skierowany do organu władzy publicznej i obejmuje informacje mieszczące się w pojęciu informacji publicznej, to - co do zasady – spełniona została zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przedmiotowa udostępnienia takiej informacji. Tym niemniej zasada udostępniania informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, a wyjątki w tym zakresie zawiera sama ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 udip.: 1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. 2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Powołane przepisy art. 5 ust. 1 i 2 udip stanowią lex specialis w stosunku do zasady udostępniania informacji i zgodnie z dyrektywą wykładni lex specialis derogat legi generali muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa. Zatem informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Po wtóre, zdaniem składu orzekającego, art. 5 ust. 1 i 2 udip należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wykładając normatywną treść przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu pozwalającego na ograniczenie prawa do informacji publicznej należy uwzględnić również to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie. Stosownie do art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z przepisu art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany, inaczej niż na podstawie ustawy, do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. W ocenie Sądu orzekającego, organ prawidłowo uznał, że udostępnienie kopii protokołów z kontroli dwóch wskazanych we wniosku i identyfikowanych adresem posesji naruszałoby prywatność jej właściciela i ewentualnie innych zamieszkujących je osób i byłoby ingerencją w sferę prywatności tej osoby (tych osób). Poznanie szczegółów zawartych w protokole, w tym np. danych dot. sposobu ogrzewania, używanego paliwa, liczby osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym w odniesieniu do konkretnej osoby fizycznej przez osobę trzecią mogłoby godzić w intymność zamieszkiwania, poczucie wolności na terenie posesji stanowiącej jej własność, prawa co do decydowania o istotnych sprawach związanych z prawidłowym funkcjonowaniem budynku, które to dane są elementami szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego art. 5 ust. 2 udip. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w sytuacji, gdy zapytanie dotyczy konkretnych dwóch adresów w małej miejscowości prawdopodobnym jest, że wnioskodawca wie, kto jest właścicielem lub mieszkańcem tych posesji i anonimizacja samych tylko danych osobowych nie zagwarantuje zachowania prywatności takich osób. Z powyższego wynika, że organ odmawiając ujawnienia treści protokołów kontroli nie naruszył prawa, gdyż odmowa taka znajdowała uzasadnienie w treści art. 5 ust. 2 udip, co wskazuje, że ten zarzut skargi okazała się nieuzasadniony. W konsekwencji także zarzuty obrazy art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa są nieuzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; § 2 wskazuje zaś przesłanki uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skoro zatem decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, to organ odwoławczy nie uchylając jej wobec braku ku temu podstaw, także prawa nie naruszył. W tym stanie rzeczy, Sąd – działając na podstawie art. 151 ppsa – orzekł o oddaleniu skargi.