III SA/Gl 366/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda Asesor WSA Piotr Pyszny Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. B. (dalej: Strona, Skarżąca), od decyzji nr [...] z [...] r., wydanej z upoważnienia Starosty [...], w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną - postanowił utrzymać w mocy tę decyzję. W podstawie prawnej powołał art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] r. organ I instancji orzekł o odmowie uznania Strony za osobę bezrobotną z dniem [...] r., ponieważ ustalił że podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego, jako pracownik wykonujący umowę zlecenia u płatnika - A sp. z o.o. W odwołaniu Strona zakwestionowała prawidłowość tej decyzji. Przedstawiła m.in. pismo z [...] r., którym wypowiedziała umowę zlecenia w A sp. z o.o. oraz zaświadczenie z [...] r., stanowiące potwierdzenie okresu w jakim była związana umową zlecenia. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy stanowisko organu I instancji. Wskazując na definicję bezrobotnego z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jako m.in. osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie podkreślił, że z akt badanej sprawy wynikało, że Strona [...] r. wystąpiła z wnioskiem o dokonanie rejestracji jako osoby bezrobotnej; świadoma odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczyła m.in. że nie jest osobą zatrudnioną i nie wykonuje innej pracy zarobkowej; ostatnim pracodawcą była A sp. z o.o. od [...] r. do [...] r. jednak organ I instancji skonfrontował treść przedstawionych informacji z raportem ZUS i ustalił że Strona od [...] r. do nadal podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego, jako osoba wykonująca umowę zlecenia u płatnika NIP [...] tj. A sp. z o.o. W związku z poczynionymi ustaleniami Strona została zobowiązana do przedłożenia umowy zlecenia (pod rygorem rozpatrzenia sprawy na podstawie dostępnych dokumentów). Odpowiedzi na wezwanie nie udzieliła. Jedynym zatem dowodem świadczącym o tym, że na dzień złożenia wniosku o dokonanie rejestracji nie spełniła warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej była informacja organu rentowego. Natomiast w postępowaniu odwoławczym przedstawiła pismo z [...] r., którym wypowiedziała umowę zlecenia w A sp. z o.o. Ponieważ dokument nie wskazywał czasookresu trwania umowy zlecenia, pismem z [...] r. Strona, zapoznana z treścią raportu ZUS, została zobowiązana do przedłożenia zaświadczenia z A sp. z.o.o. Zaświadczenie nadesłała [...] r. W zaświadczeniu z [...] r. specjalista ds. kadr i płac A sp. z o.o. potwierdził ustalenia organu I instancji, wskazał że odwołująca podlegała umowie zlecenie od [...] r. do [...] r. Dalej podkreślił, że Strona będąc [...] r. związana umową zlecenie w A sp. z o.o., podlegając obowiązkowi ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego, nie spełniła ustawowych warunków do przyznania statusu osoby bezrobotnej z [...] r. W skardze złożonej na powyższą decyzję ostateczną Skarżąca podniosła, że wypowiedzenie umowy zlecenie musiała podpisać in blanco zanim dostała do podpisania umowę zlecenie - była przekonana o tym, iż wypowiedzenie z [...] r. zakład pracy wypisał jako potwierdzenie, że od tego dnia już nie była pracownikiem A sp. z o.o., nie była świadoma tego że nadal widnieje w raportach ZUS i zwolniona złożyła dokumenty w Urzędzie Pracy, bo chciała mieć dostęp do świadczeń lekarskich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie I podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie skarżącego, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu. Natomiast badanie zaskarżonej decyzji we wskazanych ramach wskazuje na konieczność jej uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ostateczna utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy skarżącej uznania jej za osobę bezrobotną. Dokonując kontroli sądowej w tak określonych granicach kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Naruszenie to polegało na niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, przez co uchybiono przepisom art. 7 i art. 11 oraz art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na jego podstawie ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Wreszcie dokonanym ustaleniom i ocenom organ winien dać wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. winno obejmować uzasadnienie faktyczne, zawierające w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ winien w uzasadnieniu zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz umotywować jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązki te, zgodnie z art. 140 k.p.a. obarczają również organ odwoławczy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawierają szczególnych regulacji dotyczących dowodzenia faktu zatrudnienia. Wykazanie, że strona postępowania pozostawała czy pozostaje w zatrudnieniu powinno zatem nastąpić na podstawie wszelkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu dowodowym, uregulowanym w przepisach k.p.a. Zaskarżona decyzja nie potwierdza, by Wojewoda zastosował się do tych obowiązków. Aktem tym Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty którą odmówiono Skarżącej uznania za osobę bezrobotną z dniem [...] r., ponieważ organ przyjał, że podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego jako pracownik wykonujący umowę zlecenia mimo, że Strona przedstawiła wypowiedzenie z [...]r. podpisane przez siebie i przyjęte przez zleceniobiorcę w tym samym dniu. W ocenie Sądu ostateczna konkluzja orzekających organów, że skarżąca w dacie składania wniosku wykonywała pracę jest co najmniej przedwczesna, jako, że oparta na niepełnym materiale dowodowym, skoro najistotniejsza w sprawie okoliczność faktyczna, jaką jest zidentyfikowanie daty rozwiązania umowy zlecenia i w jej następstwie zaprzestania świadczenia usługi przez Skarżącą nie została w sprawie dowodowo zweryfikowana. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym w rozumieniu tej ustawy jest osoba, która w szczególności bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, a także mająca ukończone 18 lat, która nie nabyła prawa do emerytury lub renty. Jak z powołanej w skrócie definicji wynika, jedną z podstawowych przesłanek posiadania, nabycia, zachowania statusu osoby bezrobotnej jest niepozostawanie w zatrudnieniu oraz niewykonywanie innej pracy zarobkowej. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 43 cytowanej ustawy, zatrudnienie oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, pojęcie "innej pracy zarobkowej" oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło. Oceniając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu treści przytoczonych regulacji należy wskazać, że organy wyciągnęły przedwczesny wniosek z materiału dowodowego sprawy, a przyczyną tego stanu rzeczy było pominięcie, bez dokonania oceny, dokumentów przedłożonych przez Skarżącą na okoliczność daty rozwiązania umowy zlecenia, którą to okoliczność orzekające organy uznały za niemającą znaczenia dla sprawy. Skarżąca twierdziła, że zaprzestała wykonywanie pracy na rzecz Spółki od [...]r. tj. od daty wypowiedzenia, które zresztą musiała – jak podkreślała w skardze – podpisać in blanco w dacie zawarcia umowy zlecenia. Należy zauważyć, że z przytoczonych już art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za bezrobotnego należy uznać osobę, która nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Inną pracę zarobkową ustawa definiuje natomiast jako wykonywanie pracy m. in. na podstawie umowy zlecenia (art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy). Oznacza to, że bezrobotnym w rozumieniu ustawy nie jest tylko ten, kto zawarł jedną z umów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy i ma z tego tytułu opłacane składki ZUS, lecz na podstawie tej umowy i w jej następstwie wykonuje pracę. Kluczowy jest zatem element faktyczny wykonywania pracy w następstwie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Innymi słowy statusu bezrobotnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie pozbawia, samo z siebie, podleganie ubezpieczeniu społecznemu. Równie istotną jest bowiem przyczyna objęcia tymże ubezpieczeniem społecznym, jaką jest zatrudnienie w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 43 w/w ustawy, bądź wykonywanie innej pracy zarobkowej, jak stanowi pkt 11 przywołanego artykułu. Powyższa teza wynika wprost z legalnej definicji bezrobotnego w zakresie "niewykonującą innej pracy zarobkowej" i "wykonywanie pracy lub świadczenie usług". Natomiast organ odwoławczy uznał, że okolicznością uniemożliwiającą uznanie Skarżącej za osobę bezrobotną jest fakt zawartej umowy zlecenia i odprowadzanie składek przez płatnika - Spółkę nawet po dacie wypowiedzenia z [...]r. i samo to wyłączało uprawnienie do uzyskania statusu bezrobotnego. Tak kategoryczny pogląd w ocenie Sądu jest - z założenia, z przyczyny powyżej podanej – niewłaściwy, gdyż nie wyjaśnia dokładnie kwestii świadczenia usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej (art. 2 ust. 1 pkt 11 w/w/ ustawy). W realiach niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma fakt zaprzestania świadczenia pracy tj. data faktycznego rozwiązania umowy zlecenia. Skarżąca konsekwentnie twierdziła, że zaprzestała świadczenia usługi na podstawie umowy zlecenia już od [...] r., co wykazała – w jej mniemaniu – wypowiedzenie z tą datą, przyjęte w tym samym dniu przez zleceniodawcę. Tym samym – wobec rozbieżności w datach wypowiedzenia i dalszego odprowadzania składek ZUS – niezbędne jest ustalenie zakresu oświadczenia woli. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli w wypowiedzeniu za prawnie wiążące to należy rozważyć jego znaczenie według obiektywnego wzorca wykładni. Należy zaznaczyć, że zbadanie zgodnego zamiaru stron i jego celu jest obowiązkiem ustawowym, wynikającym z art. 65 § 2 kodeksu cywilnego. Obciąża on w tym wypadku organ, gdyż stricte kontrolna rola sądów administracyjnych, wynikająca z ich usytuowania ustrojowego (art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych) wyklucza dokonywanie ustaleń faktycznych, pozostawiając tę kwestię w gestii organów administracji publicznej. Natomiast w tej sprawie organy administracyjne obu instancji dokonały oceny wyłącznie przez pryzmat umowy zlecenia i opłacania składek ZUS, gdy tymczasem ocenie tej winny być poddane zgromadzone w tym postępowaniu dowody, w szczególności z przesłuchania stron oraz ewentualnie - świadków, które należało przeprowadzić na okoliczność faktycznej daty rozwiązania przez strony umowy. W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania w przedmiotowej sprawie, a przedkładane przez skarżącą pismo uznał za nieistotne. Tej okoliczności, mającej znaczenia dla sprawy orzekające w sprawie organy nie ustaliły, czym naruszyły zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 k.p.a.), inicjatywy dowodowej strony (art. 78 k.pa.) i wreszcie stanowiącej ich konsekwencję zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a w rezultacie powyższego naruszyły także art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez ich błędną wykładnię. Kontynuując postępowanie organy winny wykazać inicjatywę dowodową w zakreślonym kierunku. Konkludując całość uwarunkowań faktyczny i prawnych Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7