III SA/Gl 383/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. S., Z. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. znak [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej jako kpa) w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z [...] r., znak [...] odmawiającą R. S. i Z. N. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą A s.c. (dalej również jako strona, skarżący) zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r. według wniosku złożonego dnia 28 kwietnia 2020 r. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że 30 listopada 2020 r. skarżący złożyli wniosek o uznanie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marze-maj 2020 r. na podstawie wniosku RDZ złożonego pod koniec kwietnia 2020 r. do skrzynki na dokumenty w placówce ZUS Oddział w S. w związku z otrzymanym pismem z [...] r., dotyczącym wezwania do zapłaty należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na łączną kwotę [...] zł. ZUS po raz pierwszy rozpoznając sprawę decyzją z [...] r. odmówił prawa do zwolnienia z opłacania wymienionych należności w związku z brakiem złożonego wniosku o zwolnienie ze składek, w celu umożliwienia skarżącym wystąpienia na drogę sądową z ZUS. Dnia 12 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżących złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że przedmiotowy wniosek rzeczywiście został złożony. Uzasadniając dalej organ wskazał, że ponownie dokonał sprawdzenia wszystkich wniosków, które zostały przekazane w okresie 27-30 kwietnia 2020 r. zgodnie z uzyskaną od skarżących informację telefonią dotyczącą daty przekazania wniosku do skrzyni na dokumenty. Ustalił, że wniosek skarżących nie wpłynął. Zostały jedynie złożone wnioski RSP-D dotyczące indywidualnych numerów NIP skarżących, natomiast brak jest wniosku dotyczących Spółki Cywilnej A. Organ wskazał, że dostęp do skrzyni mieli wyłącznie upoważnieni pracownicy, którzy każdego dnia wyjmowali dokumenty w formie papierowej i rejestrowali je we właściwym systemie ZUS. Dalej wnioski były przekazywane do właściwych komórek merytorycznych. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucili: - naruszenie art. 61 § 1 w zw. z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej z dnia [...] r., podczas gdy w myśl art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstaw do merytorycznego rozpoznania żądania zwolnienia z opłacenia składek; - naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pominięcie przez organ obowiązku dokładnego uzasadnienia faktycznego decyzji, bowiem organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, tj. w szczególności czy, gdzie i przez jaki czas dokumenty wyjęte ze skrzynki odbywały kwarantannę oraz czy były w tym czasie pod ścisłym nadzorem, czy wyjmowanie wniosków ze skrzynki było dokumentowane na każdym etapie (czy upoważniony pracownik w trakcie wyciągania wniosków ze skrzynki spisywał informację o wpływie, czy też wnioski po przeniesieniu ich do odpowiedniego pokoju oczekiwały na zarejestrowanie w systemie bez jakiejkolwiek wzmianki o ich dotarciu do organu), ile czasu mijało od wyjęcia przez pracownika wniosków ze skrzynki do ich zarejestrowania w systemie, czy wnioski były rejestrowane codziennie, jaka ilość wniosków wpływała do organu za pośrednictwem skrzynki, czy wnioski przesyłane pocztą oraz wyjmowane ze skrzynki podawczej były przechowywane w tym samym pomieszczeniu i rejestrowane przez jednego pracownika, czy lokalizacja skrzynki podawczej oraz miejsca, w którym znajdują się wnioski przed ich ręcznym zarejestrowaniem są objęte monitoringiem; - naruszenie art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyjaśnienia, w jaki sposób organ przyjął, że wnioskodawcy nie złożyli wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek, w szczególności, w jaki sposób organ sprawdził ponownie wszystkie wnioski, które zostały przekazane w dniach 27-30 kwietnia 2020 r.; - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym podtrzymanie błędnego, odbiegającego od materiału dowodowego ustalenia organu, że wniosek nie wpłynął do organu. W oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji ZUS i zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania wniosku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz w każdym z wymienionych wyżej przypadków – zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący wskazali, że z uwagi na sytuację epidemiologiczną w kwietniu 2020 r. złożyli dokumenty osobiście, korzystając z bezkontaktowej formy składania wniosków za pośrednictwem skrzynki podawczej oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa". Jednocześnie w tym samym czasie zostały złożone wnioski dotyczące indywidualnych numerów NIP skarżących, które dotarły do organu i zostały rozpatrzone. W ocenie skarżących skoro organ podtrzymuje, że nie otrzymał wniosku, to nie powinien wydawać decyzji z dnia [...] r. o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek i tym samym następującej po niej decyzji z dnia [...] r., lecz postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w myśl art. 61a § 1 kpa. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 kpa jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem tego aktu nie prowadzi postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W rozstrzygnięciu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W rozpoznawanej sprawie ZUS rozstrzygnął sprawę merytorycznie mimo iż uznał, że wniosek nie wpłynął do organu. W dalszej kolejności, skarżący zarzucili lakoniczność uzasadnienia decyzji z dnia [...] r., czym organ miał naruszyć przepis art. 107 kpa. W rozstrzygnięciu bowiem organ nie zawarł wyczerpujących ustaleń co do stanu faktycznego. Skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych umożliwił petentom taką formę przedkładania dokumentów jak miała miejsce w niniejszej sprawie, to w obliczu zaistniałej sytuacji powinien dokładnie wyjaśnić jak przebiega procedura i na jakiej podstawie przyjął, że wniosek nie wpłynął do organu, a nie np. został omyłkowo zagubiony przez jednego z pracowników. Organ powinien zbadać i przedstawić wnioskodawcom informację, czy do skrzynki podawczej mogły mieć dostęp osoby postronne, czy każdy pracownik miał dostęp do dokumentów znajdujących się w skrzynce, czy, gdzie i przez jaki okres czasu dokumenty wyjęte ze skrzynki odbywały kwarantannę oraz czy były w tym czasie pod ścisłym nadzorem, czy wyjmowanie wniosków ze skrzynki było dokumentowane i monitorowane, a także na jakim etapie pracownicy organu rejestrowali wpływ wniosków złożonych za pośrednictwem skrzynki "Tarcza antykryzysowa". Nadto w zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił żadnych wyjaśnień, czy istotnie w placówce ZUS w miesiącach kwietniu i maju 2020 r. były wystawione specjalne pojemniki/skrzynki, w których petenci zostawiali dokumenty i wnioski, bez możliwości bezpośredniego kontaktu z pracownikami organu. W przypadku, jeżeli organ udostępnił taką formę składania korespondencji wyjaśnić należy, w jaki sposób była ewidencjonowana wpływająca do organu korespondencja. Decyzja wydana przez organ narusza art 11 oraz art 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ jedynie lakonicznie powołał się na ponowne sprawdzenie otrzymanych wniosków, bez wyjaśnienia skarżącym, czy i w jaki sposób mogło dojść do zagubienia wniosków już po ich wyjęciu przez pracownika organu ze skrzynki podawczej, a jeszcze przed ich rejestracją w systemie. Nie jest niczym nadzwyczajnym, że ponowne sprawdzenie zarejestrowanych wniosków nie doprowadziło do odnalezienia przedmiotowego wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Jeżeli miało miejsce zaniedbanie ze strony pracownika organu lub zwykły zbieg okoliczności, to wniosek prawdopodobnie nigdy nie został zarejestrowany. Z powyższego wynika potrzeba dokładnego wyjaśnienia przez organ, czy i w jaki sposób nowe wnioski były kierowane na kwarantannę, czy w tym czasie znajdowały się pod ścisłym nadzorem, jaka ilość wniosków wpływała do organu każdego dnia i czy pracownicy rejestrowali je w systemie na bieżąco, czy wyjmowanie wniosków ze skrzynki było dokumentowane na każdym etapie (czy upoważniony pracownik w trakcie wyciągania wniosków ze skrzynki spisywał informację o wpływie, czy też wnioski po przeniesieniu ich do odpowiedniego pokoju oczekiwały na zarejestrowanie w systemie bez jakiejkolwiek wzmianki o ich dotarciu do organu), czy lokalizacja skrzynki podawczej oraz miejsca, w którym znajdują się wnioski przed ich ręcznych zarejestrowaniem są objęte monitoringiem. Jeżeli w miejscu posadowienia skrzynki znajduje się monitoring, to organ powinien zbadać zapisane nagrania, jeżeli natomiast w tym miejscu nie ma rejestrowania obrazu, to organ powinien wyjaśnić, w jaki sposób dbał o bezpieczeństwo dokumentów i chronił je przed zaginięciem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przyznał, że wnioski dotyczące indywidualnych numerów NIP skarżących wpłynęły do organu. Nie ulega wątpliwości, że sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego byłaby sytuacja, w której wnioskodawcy przygotowaliby wniosek o zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek (o czym świadczy korespondencja mailowa prowadzona z księgowym oraz wniosek załączony do pisma z dnia 30 listopada 2020 r.), a następnie nie złożyliby go w obliczu spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek wymaganych dla uzyskania zwolnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór między stronami koncentruje się na jednej zasadniczej kwestii stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia, czy skarżący złożyli wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek szczegółowo na wstępie wymienionych z końcem kwietnia 2020 r. Złożenie stosownego wniosku w terminie do 30 czerwca 2020 r. warunkowało zwolnienie z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID). Organ bowiem wydając merytoryczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty stanął na stanowisku, że stosowny wniosek nie został przez skarżących złożony. Skarżący zaś to ustalenie podważają opierając się również na wnioskach płynących z powołanego w skardze orzecznictwa sądów administracyjnych zapadłego w analogicznych stanach faktycznych. Sąd jednak uznał, że w sporze między stronami rację należy przyznać organowi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w czasie trwania epidemii w okresie przełomu kwietnia i maja 2020 r. ZUS nie przyjmował petentów, leczy przygotował stosowne skrzynie, do których interesanci mogli składać korespondencję kierowaną do ZUS. W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, korespondencja wrzucana do skrzyni przez petentów była wyjmowana z tej skrzyni przez upoważnionych pracowników ZUS, rejestrowana, a następnie kierowana do właściwych komórek merytorycznych. W ocenie Sądu opisany sposób postępowania z korespondencją jest wystarczający do przyjęcia, że wniosek skarżących do ZUS rzeczywiście nie wpłynął. Skarżący poza stwierdzeniem zawartym w pismach składanych do ZUS zawarli jedynie oświadczenie, że stosowny wniosek został przez nich złożony. Nie dołączył na żadnym etapie postępowania przed organami jakiegokolwiek oświadczenia osoby, która korespondencję miała złożyć w skrzyni przed ZUS, nie zawnioskował o przesłuchanie takiej osoby w charakterze świadka. Co więcej w złożonej skardze skarżący zarzucali niewyjaśnienie, czy w kwietniu i maju 2020 r. rzeczywiście istniały skrzynie do składania korespondencji w ZUS twierdząc jednocześnie, że swój wniosek do takiej skrzyni złożyli. Sąd jednak nie jest związany podniesionymi w skardze argumentami i mimo ich treści bada legalność decyzji. Podobnie w skardze do tutejszego Sądu wnioskując o dopuszczenie dowodu z dokumentu skarżący domagali się wyłącznie ujawnienia korespondencji e-mail i dokumentu zatytułowanego "ZUS spis firm z pracownikami", z których to dokumentów Sąd dowód przeprowadził. Skarżący nie zawnioskowali chociażby o dopuszczenie dowodu z pisemnego oświadczenia osoby, która wniosek miała do skrzyni złożyć, a zatem nie dali żadnego argumentu, który miałby potwierdzać ich stanowisko. Skarżący wskazali jednak, na szereg czynności, które w jego ocenie winien przeprowadzić organ i okoliczności, które winny zostać wyjaśnione. Sąd jednak tego stanowiska nie podziela. Czynienie przez organ ustaleń co do tego, czy dokumenty ze skrzyni poddawane były kwarantannie, czy były pod nadzorem, czy były rejestrowane codziennie, ile czasu mijało od wyjęcia korespondencji ze skrzyni do jej zarejestrowania, czy dokumenty przesyłane pocztą do organu były łączone z dokumentami złożonymi w skrzyni, czy skrzynia była monitorowana oraz, czy dokumenty były rejestrowane codziennie pozostaje bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Skoro bowiem organ dwukrotnie poszukiwał wniosku skarżących i go nie odnalazł, to nie sposób przyjąć, by przeprowadzenie postępowania dowodowego co do wymienionych wyżej okoliczności wpłynęło na wynik sprawy. Strona nie przedstawiła w toku postępowania przed organem żadnego dowodu, który miałby potwierdzać złożenie korespondencji do skrzyni ZUS, a takim mógłby być dowód z przesłuchania osoby, która wniosek miała złożyć, bądź też pisemne oświadczenie takiej osoby, czego w aktach sprawy brak. Z dowodów przeprowadzonych zaś przez Sąd wynika, że pomiędzy księgowym skarżących była prowadzona korespondencja dotycząca wniosków RDZ. Z dokumentu "ZUS spis firm z pracownikami" wynika, że wniosek RDZ skarżący "sami wysyłali". Nie wynika z tych dokumentów, jakoby skarżący zanosili wniosek do ZUS i składali go w stosownej skrzyni. Wyłącznie stwierdzenie zawarte w pismach procesowych, że wniosek został złożony jest niewystarczające dla podważenia celu zastosowania omawianej skrzyni na dokumenty. Organ dwukrotnie sprawdził wpływ korespondencji z końca kwietnia 2020 r. i nie odnalazł wniosku skarżących. Czynienie ustaleń co do sposobu dwukrotnego poszukiwania wniosku, wobec braku jakiegokolwiek dokumentu, oświadczenia, zeznania świadka potwierdzających to, że ktoś rzeczywiście ten konkretny wniosek wrzucił do skrzyni ZUS jest niecelowe. Nie sposób też podzielić zapatrywania skarżących co do konieczności ponownego badania trybu postępowania z dokumentami. Ten bowiem został opisany przez organ. Czynienie dodatkowych ustaleń w tym zakresie wobec niepopartych żadnymi dowodami twierdzeń, że dokument został złożony, jest niezasadne. Nie mają również racji skarżący kwestionując merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zamiast wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ bowiem wszczął postępowanie dopiero w wyniku wniosku z 30 listopada 2020 r. "o uznanie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. na podstawie wniosku RDZ złożonego pod koniec kwietnia 2020 r. do skrzynki na dokumenty w placówce ZUS Oddział w S. w związku z otrzymanym pismem z [...] r., dotyczącym wezwania do zapłaty należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na łączną kwotę [...] zł". Skoro skarżący złożyli wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności, to nie zachodziły przyczyny uniemożliwiające prowadzenie postępowania i rozpoznanie żądania skarżących. Ustalenie, że pierwotny wniosek nie został złożony w terminie wynikającym z art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, słusznie doprowadziło organ do odmowy przyznania takiego zwolnienia. Nie została spełniona przesłanka przyznania zwolnienia w postaci złożonego wniosku w wyznaczonym ustawą terminie. Samo postępowanie jednak, zainicjowane wnioskiem z 30 listopada 2020 r. mogło być wszczęte i prowadzone przez organ. Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które powodowałoby koniczność uchylenia decyzji. Z tego względu Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 151 ppsa.