III SA/Gl 384/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi "D." sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 marca 2024 r. nr SKO.GN/41.8/15/2024/1303/WS w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją, nr SKO.GN/41.8/15/2024/1303/WS, z 8 marca 2024 r., na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2018 poz. 570), art. 17 pkt 1, art. 127§2i 138§1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w zw. z 40 ust.1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1980 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej: u.d.p.), § 1 pkt 12 lit. c/ rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania D Sp. z o.o. z/s w S. (dalej: Spółka, skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 30 listopada 2023 r., nr [...], L.Dz. [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w celu prowadzenia robót. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 30 listopada 2023 r. Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku Spółki złożonego 9 listopada 2023 r. i uzupełnionego 23 listopada 2023 r., zezwolił skarżącej Spółce na zajęcie pasa drogowego dla prowadzenia robót w ciągu ulicy [...] w K. (rejon skrzyżowania z ul. [...]) w celu: ustawienia wygrodzenia na czas demontażu kładki dla pieszych i likwidacji przejazdu kolejowego zgodnym z przedstawionym planem sytuacyjnym w terminie: od 30 listopada 2023 r. do 29 grudnia 2023 r. o powierzchni zajęcia: jezdnia (zajęcie pow. 50% szerokości): 281,40 m2; chodnik; 200,80 m2; zieleniec: 31,02 m2.. W rozstrzygnięciu, organ określił obowiązki strony oraz nałożył obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 77.688,72 zł. Wskazał przy tym sposób naliczania opłaty stwierdzając na wstępie, że ul. [...] zaliczona jest do kategorii dróg powiatowych: - jezdnia (zajęcie powyżej 50% szerokości): 281,40 x 30 dni 8,00zł = 67.536,00 zł - chodnik: 200,80 m2x 30 dni x 1,50zł = 9.036,00 zł - zieleniec: 31,02 m2 x 30 dni x 1,20zł = 1.116,72 zł W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem strony o wydanie zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego w ul. [...] w K. w celu wygrodzenia jezdni, chodnika, zieleńca na czas demontażu kładki dla pieszych i likwidacji przejazdu kolejowego. Opłatę ustalono na podstawie art. 40 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajęcia pasa drogowego. Opłata dotyczy zajęcia drogi publicznej zaliczonej do kategorii dróg powiatowych. Stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalono zgodnie z treścią: - uchwały nr [...] z 26 października 2017 r. Rady Miasta K., - uchwały nr [...] z 29 kwietnia 2021 r. Rady Miasta K., W odwołaniu od tej decyzji, Spółka wskazała na odmienny harmonogram zajęcia pasa drogowego niż zakładany w decyzji i wniosku oraz wniosła o zmianę naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżoną decyzją 8 marca 2023 r. SKO jako organ odwoławczy utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w przypadku decyzji podejmowanych w trybie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. zasadą jest, że zawierają one rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (o uprawnieniu do zajmowania pasa drogowego) i o opłacie z tego tytułu o czym przesądzają art. 40 ust. 11 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1264). Dalej organ stwierdził, że co do zasady opłata za zajęcie pasa drogowego nie jest instytucją samodzielną, odrębną wobec udzielanego zezwolenia, lecz jego skutkiem (wynika z faktu jego udzielenia). Zasadą jest zatem, że na gruncie obowiązujących przepisów u.d.p. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udziela się z równoczesnym obowiązkowym pobraniem opłaty z tego tytułu. Powyższe wynika z dyspozycji ww. art. 40 ust. 11 u.d.p. - opłatę, o której mowa w ust. 3 art. 40 u.d.p. oraz § 2 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. Kwestia ustalenia opłaty w związku z udzieleniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest zatem koniecznym elementem udzielonego zezwolenia. W niniejszej sprawie, skarżący na etapie postępowania odwoławczego wniósł de facto o zmianę złożonego wniosku z 9 listopada 2023 r., w którym domagał się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 30 listopada 2023 r. do 29 grudnia 2023 r. We wniosku zostały określone wymiary, powierzchnia oraz rodzaj zajętych elementów pasa drogowego. Wniosek był przed jego rozpatrzeniem zmieniony, termin zajęcia pasa drogowego i powierzchnie zajętych elementów pasa drogowego dopisano ręcznie skreślając pierwotne daty i powierzchnie, a zmiany te zostały parafowane. Na podstawie wniosku Spółki została wydana decyzja z 30 listopada 2023 r. Organ zauważył, że wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust 4 u.d.p. zezwolenie nie zostaje wydane w związku z faktycznie zajętą pod roboty powierzchnią. Zezwolenie, wydawane zgodnie ze wskazanymi we wniosku danymi, stwarza stronie możliwość prowadzenia robót na określonej w nim powierzchni. To czy strona z tego prawa skorzysta nie ma wpływu na ewentualne późniejsze zmniejszenie opłaty za zajęty pas drogowy. Przepisy nie przewidują możliwości zmniejszania opłaty a jedynie karę m.in. za działanie z przekroczeniem powierzchni (powierzchnia większa aniżeli ujęta w decyzji) czy terminu zajęcia wskazanych w zezwoleniu. W ocenie Kolegium na etapie postępowania odwoławczego, już po wykonaniu decyzji administracyjnej, nie ma możliwości zmiany wniosku i wystąpienia o naliczenie mniejszej opłaty w związku z faktycznym niezajmowaniem w całości powierzchni pasa drogowego, na którą zostało wydane zezwolenie. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 61 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na wydaniu decyzji w zakresie wykraczającym poza zakres żądania skarżącej, co skutkowało zawyżeniem przez organ I instancji opłaty należnej od skarżącej za zajęcie pasa drogowego, 2) art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na oczywiście błędnym uznaniu, że decyzja wydana przez organ I instancji została wydana zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy wydana decyzja w oczywisty sposób wykraczała poza zakres złożonego wniosku, co skutkowało zawyżeniem przez organ I instancji opłaty należnej od skarżącej za zajęcie pasa drogowego. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że nie ma możliwości zmiany wniosku na zajęcie pasa drogowego na etapie postępowania odwoławczego już po wykonanych robotach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. 2024 r., poz. 1267 dalej: p.u.s.a.) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 wskazanej powyżej ustawy ustrojowej (p.u.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego rozstrzygnięcia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: po pierwsze, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.); po drugie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.); oraz po trzecie, stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zatem, stosownie do przywołanego powyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2p.p.s.a.). W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola, według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 8 marca 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 30 listopada 2024 r. odpowiada prawu. Jak wskazano powyżej przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 30 listopada 2023 r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i nakładającą obowiązek uiszczenia opłaty. Skarżąca podnosi, że organ wydał decyzję sprzeczną z treścią wniosku zarówno w zakresie wnioskowanego czasu zajęcia pasa drogowego jak i jego powierzchni i w konsekwencji wydane w sprawie decyzje naruszają art. 61 § 1 k.p.a. Z kolei, organ stoi na stanowisku, że decyzja odpowiada treści wniosku, który przed rozstrzygnięciem został zmieniony. W zaistniałym sporze Sąd przyznaje rację organowi. Przede wszystkim zarzut, że decyzja Prezydenta Miasta K. jest sprzeczna z treścią wniosku, postawiony został dopiero w skardze. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, skarżąca podniosła jedynie, że odwołanie motywuje odmiennym harmonogramem zajęcia pasa drogowego aniżeli zakładany w decyzji i wniosku. Przyznała więc, że decyzja odpowiadała wnioskowi. Z odwołania wynika przy tym, że termin zajęcia pasa drogowego określony w decyzji tj. od 30 listopada 2023 do 29 grudnia 2023 r. jest zgodny z terminem zajęcia pasa drogowego wskazanym we wniosku, a więc z uwzględnieniem zmiany naniesionej na wniosku odręcznie i zaparafowanej. Tej zmiany wniosku skarżąca nie kwestionuje, natomiast kwestionuje powierzchnię zajętych elementów pasa drogi, chociaż i w tej części wniosek został w taki sam sposób zmieniony. Wniosek w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót został złożony przez L. W. działającego na mocy pełnomocnictwa szczególnego, działającego jako osoba odpowiedzialna za stan robót, bezpieczeństwo ruchu drogowego i utrzymanie czystości w rejonie robót. Ta sama osoba swoim podpisem na wniosku zaakceptowała stawki opłat i zasady płatności za zajęcie pasa drogowego, uzupełniła wniosek oraz zgłosiła gotowość do odbioru nawierzchni jezdni w ciągu ul. [...] w K. Ponadto, ten sam przedstawiciel strony uczestniczył 2 stycznia 2024 r. w protokole oględzin terenu zgłoszonego do odbioru. Z protokołu oględzin wynika, że roboty nie zostały ukończone, a pas drogowy nie został przywrócony do poprzedniej użyteczności. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej zostało złożone 10 stycznia 2024 r. W tym czasie planowane roboty miały już być wykonane, a naruszony pas drogowy przywrócony do poprzedniego stanu użyteczności. Skarżąca przed wniesieniem odwołania od decyzji organu I instancji odebranej osobiście dopiero 27 grudnia 2023 r. nie zgłaszała żadnych uwag i wniosków, poza przedwczesnym jak się okazało zgłoszeniem gotowości do odbioru nawierzchni jezdni w ciągu ul. [...] w K. Wobec powyższego, zarzut skarżącej, że decyzja nie odpowiadała treści wniosku okazał się niezasadny. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że decyzja organu została wydana zgodnie z wnioskiem, sporządzonym i uzupełnionym przez osobę umocowaną przez skarżącą do działania w tej sprawie. Należy przy tym zauważyć, że część zmian wniosku skarżąca akceptuje (termin zajęcia pasa drogowego), a tylko część kwestionuje (powierzchnia zajętych elementów pasa drogi) tę, która wpływa na wysokość naliczonej opłaty i czyni to już po wykonanych robotach. To skarżąca była inicjatorem postępowania zakończonego decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, której następstwem jest naliczenie opłaty zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. Organ odwoławczy przedstawił prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne, wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przedstawił sposób określenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Z tych względów nie można podzielić zarzutów podniesionych w skardze. Podsumowując, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można skutecznie postawić organom administracji publicznej zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 61 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.