III SA/Gl 387/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 24 lutego 2025 r. nr PR.9200.3.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z 24 lutego 2025 r., nr PR.9200.3.2025, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (dalej: Prezes WUG, organ II instancji), po rozpatrzeniu zażalenia M. B. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w R. (dalej: dalej Dyrektor OUG, organ I instancji) z 27 listopada 2024 r., znak: [...] odmawiające dopuszczenia go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia planu ruchu P S.A. Oddział KWK "[...]" w G. na okres od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2027 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W podstawie prawnej wskazano art. 134 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Stan sprawy jest następujący: Wnioskiem z 9 listopada 2024 r. skarżący zwrócił się o dopuszczenie go w charakterze strony do udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w R. z wniosku P S.A. w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu P S.A. Oddział KWK [...] w G. na okres od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2027 r. Skarżący wskazał, że jako właściciel nieruchomości, która leży w zasięgu negatywnych wpływów górniczych ma interes prawny w tym postępowaniu. Postanowieniem z 27 grudnia 2024 r., znak [...], Dyrektor OUG w R. odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne i stwierdził, że skarżący ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny umożliwiający udział w postępowaniu w charakterze strony. Organ pouczył skarżącego o możliwości wniesienia zażalenia na wydane postanowienie do Prezesa WUG w Katowicach za pośrednictwem Dyrektora OUG w R. w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia. Pismem z 12 stycznia 2025 r. (data nadania w UP 14 stycznia 2025 r.) skarżący wniósł zażalenie zarzucając organowi naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i art. 21 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaskarżonym postanowieniem z 24 lutego 2025 r. organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podzielił stanowisko organu I instancji co do ustalenia, że skarżący nie ma interesu prawnego koniecznego dla bycia stroną w prowadzonym postępowaniu. Dalej stwierdził, że zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych zachodzi niedopuszczalność odwołania. W skardze do Sądu pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 108 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2012 r. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej: P) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie ma zdolności do bycia stroną w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego z powodu braku interesu prawnego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, że zażalenie w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82) poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w dopuszczeniu go do udziału w charakterze strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, podczas gdy interes ten wynika z przepisu art. 21 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przyznaje skarżącemu uprawnienie do złożenia wniosku o przeprowadzenie rekultywacji na terenach przewidywanego osiadania, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, że zażalenie w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 k.p.a. w zw. w zw. z art. 7 ust. 1 P poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w dopuszczeniu go do udziału w charakterze strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, podczas gdy interes ten wynika, z at. 7 ust. 1 P, zgodnie z którym wykonywanie działalności górniczej jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, że zażalenie w niniejszej sprawie było niedopuszczalne. Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron i przepisami proceduralnymi normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dających podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Prezesa WUG w Katowicach z 24 lutego 2025 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania, w związku z zażaleniem skarżącego na postanowienie Dyrektora OUG w R. z 27 listopada 2024 r., znak: [...], odmawiające dopuszczenia go do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu P S.A. Oddział KWK [...] w G. za okres od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2027 r. Zaskarżone postanowienie organu II instancji nie mogło się ostać z następujących przyczyn formalnych. Przedmiotem orzekania i rozstrzygania przez organ II instancji było postępowanie Dyrektora OUG w R., który odmówił skarżącemu dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym i jednocześnie pouczył go o możliwości wniesienia zażalenia. Postanowienie Dyrektora OUG w R. odmawiające dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym znajdujące się w przedłożonych aktach administracyjnych sprawy zostało wydane 27 grudnia 2024r. w sprawie znak: [...]. Od tego postanowienia skarżący złożył zgodnie z pouczeniem organu zażalenie. Tymczasem w treści postanowienia Prezesa WUG z 24 lutego 2025 r. powołano inną datę i inny znak sprawy organu I instancji tj. 27 listopada 2024 r., znak: [...], co więcej organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu stwierdził niedopuszczalność odwołania, chociaż wskazuje na zażalenie skarżącego. Te nieścisłości mogą wywoływać wątpliwości co do postanowienia objętego kontrolą organu II instancji. Treść rozstrzygnięcia i treść uzasadnienia powinny się uzupełniać i być spójne. Ponadto, należy wskazać i podkreślić, że gdy wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie zostaje złożony (jak w analizowanym przypadku) do toczącego się postępowania administracyjnego, to Kodeks postępowania administracyjnego jedynie w art. 31 § 1 pkt 2 normuje tę kwestię i tylko w odniesieniu do organizacji społecznej. Brak jest natomiast unormowania tego problemu w stosunku do innych podmiotów. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiały się poglądy, że rozstrzygnięcie wniosku dotyczącego udziału innego podmiotu w toczącym się postępowaniu mogło nastąpić w formie postanowienia. Stosownie bowiem do art. 123 k.p.a. organy administracyjne w toku postępowania wydają postanowienia dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nierozstrzygających o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2 art. 123 cytowanej ustawy). Wobec braku regulacji prawnej na postanowienie takie nie służyłoby zażalenie, bowiem zgodnie z art. 141 §1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W kontrolowanej sprawie Dyrektor OUG w R. w formie postanowienia odmówił skarżącemu dopuszczenia do udziału w charakterze strony do toczącego się postępowania w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, przy czym wskazał jako podstawę prawną art. 31 § 2 k.p.a., który nie ma zastosowania w sprawie, bowiem dotyczy wyłącznie organizacji społecznej. Nie było zatem podstaw do wydania postanowienia w sprawie dopuszczenia konkretnego podmiotu, niebędącego organizacją społeczną, do już toczącego się postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2007 r., VII SA/Wa 758/06, LEX nr 334261). Jedynie w przypadkach wskazanych w art. 31 § 2 k.p.a., tj. w odniesieniu do organizacji społecznych żądających dopuszczenia do postępowania, jest możliwe wydanie postanowienia o dopuszczeniu danej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony i tylko na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych rozważano powyższą kwestię także w odniesieniu do postępowania odwoławczego i wskazano na konieczność umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego wskutek wniesienia odwołania przez osobę niebędącą stroną w sprawie. Podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego stanowi art. 138 § 1 pkt 3 (zob. np. wyrok NSA z 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1643/97, LEX nr 45643). Ponadto, przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie jest dopuszczalność stwierdzenia w postanowieniu wydanym w trybie art. 134, tj. orzekającym o niedopuszczalności wniesionego odwołania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. W wyroku NSA z 12 stycznia 1999 r. (III SA 4729/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 4, s. 31) uznano taki tryb postępowania za dopuszczalny. Z kolei, możliwość taką wykluczono w wyroku NSA z 10 marca 1986 r. (III SA 1377/86, ONSA 1989, nr 1, poz. 1) oraz w wyroku NSA z 2 kwietnia 1998 r. (IV SA 1643/97, LEX nr 45643). Należy podkreślić, że w przypadku odmowy uznania osoby wnoszącej odwołanie za stronę umorzeniu podlega wyłącznie postępowanie odwoławcze, decyzja zaś wydana przez organ I instancji pozostaje w mocy. Jeżeli natomiast organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną i nie było dopuszczalne prowadzenie tego postępowania z urzędu, to wówczas będzie konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego w I instancji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie organ I instancji postanowieniem wydanym w oparciu o wadliwie wskazaną podstawę prawną tj. art. 31 § 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia skarżącego do toczącego się postępowania i skoro skarżący wadliwie pouczony o możliwości wniesienia zażalenia skorzystał z tego środka zaskarżenia, rzeczą organu II instancji było umorzenie postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. jako bezprzedmiotowego (organ przeprowadził postępowanie), stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia (organ stwierdził niedopuszczalność odwołania, ale w dodatku dotyczącego innego postanowienia organu I instancji z 27 listopada 2024 r., znak [...]), ewentualnie uchylenie postanowienia organu I instancji jako wydanego bez podstawy prawnej. Organ II instancji ponownie rozważy możliwy sposób rozstrzygnięcia i uzasadnienia powstałego problemu proceduralnego. Z powyższych względów całkowicie chybione okazały się zarzuty podniesione w skardze, albowiem brak było podstaw prawnych do wydania przez Dyrektora OUG na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., postanowienia w przedmiocie dopuszczenia skarżącego jako podmiotu nie będącego organizacją społeczną do toczącego się postępowania administracyjnego. Postanowienie organu I instancji odmawiające dopuszczenia skarżącego do udziału w toczącym się postępowaniu mogło być wydane jedynie na podstawie art. 123 k.p.a. W takim wypadku powinno zawierać informację, że nie podlega zaskarżeniu. Prawidłowa argumentacja organu dotycząca wykładni art. 28 k.p.a. powinna mieć prawidłową formę i podstawę prawną. Rozważania Sądu sprowadziły się w tej sytuacji wyłącznie do kwestii formalnych i proceduralnych. Dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 i 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.