III SA/Gl 392/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na decyzję [...] Związku [...] w W. Okręg [...] z dnia 25 lutego 2022 r., nr L. dz. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. A. L. (zwana dalej "skarżącą", "stroną") złożyła wniosek o zapoznanie się z protokołem [...] (dalej w skrócie: "[...]") [...] z dnia 7 sierpnia 2021 r. Wniosek skierowano do [...] w G. Adresat wniosku odmówił stronie wglądu do przedmiotowego protokołu. W kolejnym piśmie, z dnia 5 grudnia 2021 r., skarżąca stwierdziła, że w jej opinii, prawo wglądu do treści protokołu statuuje wprost statut [...] (dalej w skrócie: "[...]") uchwalony przez XII Krajowy Zjazd Delegatów [...] w dniu 2 lipca 2015 r. – w "§ 14 pkt 3; 4 i 9". [...] – Okręg [...] podtrzymał swoje stanowisko. W tej sytuacji skarżąca [...] w G. wglądu w treść protokołu z zebrania sprawozdawczego [...] z dnia 7 sierpnia 2021 r. Pismem z dnia 17 grudnia 2021 r., nr L.dz.[...] [...] Związek [...] w W. Okręg [...] (zwany dalej "organem") wyjaśnił stronie, że zgodnie z § 14 pkt 3, 4 i 9 statutu członek [...] ma prawo do informacji, ochrony praw i interesów członka [...] i wglądu wyłącznie w dokumentację członkowską. Wynika z tego, że członek zwyczajny [...] ma prawo uzyskiwać informacje o działalności [...], zwracać się do organów [...] o ochronę swoich praw i interesów w zakresie członkostwa w [...] i prawa do działki oraz wglądu w dokumentację dotyczącą jego członkostwa. Zdaniem organu przepisy nie dają członkowi prawa do nieograniczonego wglądu we wszystkie dokumenty, jakie są w posiadaniu Zarządu [...]. Członek zwyczajny ma prawo wglądu w dokumentację dotyczącą jego członkostwa. Organ zaznaczył, że zgodnie z § 60 statutu przed walnym zebraniem (konferencją) delegatów wyłożeniu podlegają materiały sprawozdawcze za dany rok, za daną kadencję, plan pracy na dany rok oraz program działania na daną kadencję i preliminarz finansowy na dany rok. W pozostałym zakresie przepisy nie nakładają na Zarząd [...] obowiązku udostępniania działkowcom dokumentów do wglądu. Pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. złożył wniosek o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. W pierwszej kolejności pełnomocnik stwierdził, że skarżąca jest członkiem zwyczajnym [...] Delegatury w G. [...], i żąda niezwłocznego udzielenia informacji o pełnej treści protokołu z [...] w G. z dnia 7 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że adresat wniosku o udostępnienie informacji jest organem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity w Dz. U. z 2022 r., poz. 902) – zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.". Przepis ten stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe, ponieważ miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego. Oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. W tym stanie rzeczy, zdaniem strony, do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., powinno zaliczać się także [...], a co za tym idzie [...], posiadającego własną strukturę organizacyjną. Zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tj. Dz. U. 2021 poz. 1073), a także Statutem [...] uchwalonym przez XII Krajowy Zjazd Delegatów [...] w dniu 2 lipca 2015 r., podmiot ten realizuje cele użyteczności publicznej, a nadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa lub gminy. Jak stanowi art. 3 i 4 ww. ustawy rodzinne ogrody działkowe ([...]) są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do [...] oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej, w zakresie udostępnienia protokołu z Walnego Zebrania Sprawozdawczego [...] w [pic]G. z dnia 7 sierpnia 2021 r. Organ stwierdził, że [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ale tylko w takim zakresie w jakim dysponuje środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych. Udostępnieniu podlega nie każda informacja będąca w dyspozycji stowarzyszenia lub odnosząca się do jego funkcjonowania, lecz tylko ta, która dotyczy wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Jednocześnie przepisy związkowe nie przewidują udostępnienia powyższego dokumentu. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 9 statutu [...] członek zwyczajny ma prawo wglądu w dokumentację dotyczącą jego członkostwa. Stosownie do § 60 ust. 2 statutu [...] w zawiadomieniu o walnym zebraniu (konferencji delegatów) podaje się ponadto miejsce, termin godziny wyłożenia materiałów sprawozdawczych (dokumenty sprawozdawcze za dany rok oraz za kadencję, plan pracy na dany rok oraz program działania na kadencję; preliminarz finansowy na dany rok) zgodnie z zasadami określonymi przez Krajowy Zarząd. Po raz kolejny organ podkreślił, że przepisy nie dają działkowcowi prawa do nieograniczonego wglądu we wszystkie dokumenty, jakie są w posiadaniu Zarządu [...]. Pełnomocnik strony nie zgodził się z tym stanowiskiem i pismem z dnia 8 lutego 2022 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując swoje stanowisko. Organ w odpowiedzi na kolejny wniosek ponownie odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym przez nią zakresie, co uczynił w piśmie z dnia 25 lutego 2022 r., nr L.dz. [...]. Od pisma tego skargę wniósł pełnomocnik skarżącej, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała swoją dotychczasową argumentację, podkreślając, że żądana przez stronę informacja mieści się w sferze regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej – jest więc informacją dotyczącą sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się ze stanowiskiem strony skarżącej podtrzymał swoje stanowisko prezentowane konsekwentnie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej powoływanej w skrócie jako "P.p.s.a.", zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tak art. 3 § 2a ustawy P.p.s.a.) oraz orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (tak art. 3 § 3 ustawy P.p.s.a.). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy na wstępie ustalić, czy żądanie skarżącej o zapoznanie się z protokołem, czyli wgląd do protokołu [...] z dnia 7 sierpnia 2021 r. stanowi w istocie żądanie o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie skarżącej obejmuje umożliwienie jej wglądu do protokołu, a więc dokumentu. Trudno uznać, że wgląd do protokołu stanowi w istocie informację publiczną. Tym bardziej, że kwestię wglądu do protokołu uregulowane są w statucie [...], stanowiącym przepisy wewnętrzne stowarzyszenia, które w określonych okolicznościach umożliwiają zwykłemu członkowi stowarzyszenia wgląd do określonych materiałów. Reasumując, skarżąca nie uczyniła przedmiotem swojego żądania konkretnej informacji (treści, zawierającej w sobie określone dane, wiedzę), lecz wolę wglądu, dostępu do określonego dokumentu, tj. protokołu sporządzonego z konkretnego zebrania podmiotu korporacyjnego, jakim jest stowarzyszenie ogrodowe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną w rozumieniu ustawy stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tak więc sformułowanie wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, jako wgląd do protokołu, nie zaś jego treść (informacja w nim zawarta) powoduje, że żądanie skarżącej w istocie nie obejmowało udzielenia jej informacji publicznej. Tym samym zaskarżone w postępowaniu sądowym pismo [...] Związek [...] w W. Okręg [...] z dnia 25 lutego 2022 r., nr L. dz. [...] w istocie nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Należy stwierdzić, że na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej decyzje administracyjne wydawane są wyłącznie w dwóch przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Stanowi o tym art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem zaskarżone w niniejszej sprawie pismo ma faktycznie wyłącznie charakter informacyjny. Treści zawartych w tym piśmie nie można poczytywać jako odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zawiera ono wyłącznie informację, że żądane przez skarżącą dokumenty nie stanowią informacji publicznej oraz że w tym przypadku nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zaskarżonego pisma nie można również uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Decyduje o tym przede wszystkim informacyjny charakter tego pisma. Dany akt lub czynność, aby mogły być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 61). Tymczasem zaskarżone pismo nie rozstrzyga w żaden sposób o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej wynikających z przepisów prawa. Jeżeli jednak skarżąca uznaje, że sformułowane przez nią żądanie (tj. żądanie wglądu do protokołu) jest jednak żądaniem o udostępnienie informacji publicznej i odpowiedź organu powinna być udostępniona w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to może wnieść skargę na bezczynność organu w tym względzie. Tym samym może zwalczać stanowisko organu nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się bowiem, że skarga na bezczynność może być wykorzystywana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych. U podstaw skargi na bezczynność może leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. postanowienie NSA z 18 marca 2010 sygn. akt 405/10). W postępowaniu tym Sąd może ostatecznie zweryfikować, czy żądane informacje mieszczą się w katalogu zawartym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie stwierdzić również należy, że [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ale tylko w takim zakresie w jakim dysponuje środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych. W tej sytuacji działalność i funkcjonowanie [...] może być objęta ustawą o dostępie informacji tylko w zakresie dysponowania przezeń środkami publicznymi, tj. w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych. Tylko takie dane (informacje) stanowią w przypadku [...] informację publiczną i tylko takie dane mogły być przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast, jak już wyżej wskazano, samo żądanie wglądu do dokumentu, jakim jest protokół sporządzony ze zgromadzenia podmiotu korporacyjnego, jakim jest stowarzyszenie ogrodowe, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej uregulowanej normatywnie w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 P.p.s.a. skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.