III SA/Gl 40/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędzia WSA Adam Nita, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z [...] r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] r. nr [...], cofającą A.O. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznany decyzją tego organu z [...] r. nr [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej K.p.a.), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.). Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację prawną organ wyjaśnił, że Policjantowi w służbie stałej A.O. decyzją z [...] r. przyznano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej w wysokości przysługującej policjantowi bez rodziny. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że świadczenie zostało mu przyznane, ponieważ Policjant jest osobą samotną, nie posiada własnego lokalu mieszkalnego, zamieszkuje w lokalu, którego głównym najemcą na podstawie umowy najmu jest jego ojciec. Rodzice Policjanta [...] r. zakupili lokal mieszkalny w B. składający się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i wc o powierzchni użytkowej 47,88 m2. Jak wynika z rejestru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, nabywcy mieszkania nigdy w nim nie zamieszkali, od 1989 r. do nadal zamieszkują pod innym adresem w B., natomiast funkcjonariusz zameldował się w kupionym przez rodziców lokalu mieszkalnym na pobyt stały od [...] r. Dnia [...] r. urodził się syn Policjanta, a [...] r. został zameldowany na pobyt stały w miejscu zamieszkania ojca, o czym Policjant poinformował w oświadczeniu mieszkaniowym z [...] r. Wobec czego decyzją Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z [...] r. przyznano funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w stawce przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, świadczenie zostało Policjantowi przyznane, ponieważ nie posiada własnego lokalu mieszkalnego i zamieszkuje w lokalu, do którego tytuł prawny posiada ojciec Funkcjonariusza, a w dniu [...] r. zameldował w nim syna na pobyt stały, więc uprawniony jest do świadczenia jako osoba posiadająca rodzinę w kwocie 10,40 dziennie. W oświadczeniu mieszkaniowym z [...] r. Funkcjonariusz zawiadomił, że we własnościowym mieszkaniu jego rodziców wraz z nim i starszym synem zamieszkał jego młodszy syn urodzony [...] r. W kolejnym oświadczeniu mieszkaniowym z 2012 r. potwierdził ten sam stan rodzinno-mieszkaniowy, a w oświadczeniach mieszkaniowych z lat 2013-2015 jako zamieszkujących pod wskazanym adresem wymieniał tylko siebie i starszego syna. Następnie w oświadczeniu mieszkaniowym z 2016 r. poinformował, że wraz z nim i synem zamieszkała żona, z którą w dniu [...] r. zawarł związek małżeński, natomiast drugi syn mieszka osobno. Przez okres 15 lat służby stałej, pobierając równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, Funkcjonariusz nie wnosił o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów resortu spraw wewnętrznych, ani o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania we własnym zakresie. W związku z zaleconą powszechną weryfikacją wypłacanych w [...] garnizonie Policji równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego i biorąc pod uwagę zastępczy, ekwiwalentny charakter równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stosunku do uprawnienia podstawowego, jakim jest prawo policjanta do lokalu mieszkalnego przyznanego in natura z zasobów mieszkaniowych będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, Komendant Miejski Policji w B. pismem z [...] r. polecił podległym funkcjonariuszom określić się, czy są zainteresowani przydziałem lokalu. We wniosku z [...] r. Funkcjonariusz podał, że wraz z żoną i synem zamieszkuje w B. w mieszkaniu, do którego tytuł prawny posiadają jego rodzice, o powierzchni użytkowej 47,88 m2, jednocześnie powierzchnia mieszkalna dwóch pokoi została wpisana nieczytelnie. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Funkcjonariusz powtórzył, że zajmuje mieszkanie, które jest własnością jego rodziców, na dowód czego przedłożył akt notarialny. Oświadczył, że nie jest właścicielem żadnej nieruchomości mieszkalnej i niemieszkalnej na terenie kraju, ani też nie posiada żadnej umowy najmu lokalu mieszkalnego. Oświadczył, że przedmiotowe mieszkanie zajmuje wraz z żoną oraz synem, którego jest jedynym opiekunem prawnym. Zaznaczył, że do stanu jego rodziny należy także zaliczyć drugiego syna, który na chwilę obecną zamieszkuje przy matce, ale wobec syna prowadzone jest aktualnie postępowanie o przyznanie opieki naprzemiennej. Dalej policjant wyjaśnił, że zajmowane mieszkanie jest w pełni wyremontowane i dostosowane do potrzeb jego rodziny. Syn (legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności) zajmuje jeden, odrębny pokój, a on z żoną zajmuje drugi, który spełnia rolę pokoju gościnnego oraz sypialni. Funkcjonariusz przyznał, że powierzchnia mieszkalna spełnia i zaspokaja potrzeby mieszkaniowe jego i jego rodziny. Następnie dodał, że z żoną zawarł [...] r. umowę majątkową przedmałżeńską o rozdzielności majątkowej. Żona także legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności oraz nie posiada żadnych nieruchomości na własność, ani nie jest najemcą żadnego lokalu mieszkalnego na terenie kraju. Decyzją z [...] r. nr [...] organ pierwszoinstancyjny orzekł o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył przepisy regulujące prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Policji i wywiódł, że lokal mieszkalny, w którym Policjant zamieszkuje, należy do jego rodziców, a w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie lokalu do wyłącznego korzystania, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Zgodnie zaś z art, 336 Kodeksu cywilnego (K.c.) posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dodał, że posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą i w takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne, a do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że Funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym lokalu w B. i przysługuje mu do wyłącznego korzystania z powierzchni mieszkalnej wynoszącej 26,69m2, co odpowiada 3 normom zaludnienia, zatem spełnia przysługujące mu normy powierzchniowe. W odwołaniu od tej decyzji Policjant wniósł o jej uchylenie i o przywrócenie uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że nie zgadza się z wydaną decyzją, gdyż zostały w jej uzasadnieniu wykorzystane "zabiegi interpretacyjne" oparte na informacji prawnej udzielonej na zamówienie Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów przez Prywatną Kancelarię Prawną Adwokat K.L. K., ul. [...]. Zdaniem skarżącego, decyzja nie jest literalnie poparta obowiązującymi przepisami prawa, zastosowano rozszerzającą wykładnię w sprawie uznania za przesłankę negatywną długotrwałe użyczenie mieszkania, czyli wejście w użytkownika zależnego mieszkania. Funkcjonariusz uważa, że potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone wtedy i tylko wtedy, gdy posiadanie lokalu ma charakter trwały. Powołując się na wyrok WSA z 8.06.2017 r., sygn. akt III SA/Gd 335/17, stwierdził, że nazwa "posiadacz zależny" wskazuje, że nie jest właścicielem mieszkania, gdyż nie można uznać za trwałe prawo policjanta do mieszkania. Podkreślił, że niedopuszczalne jest wprowadzenie dodatkowych warunków mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw funkcjonariusza. Prawo do równoważnika zależy tylko od dwóch przesłanek, czyli od pełnienia służby i braku mieszkania, tak stanowi wykładnia systemowa. Tak też było od roku 2006 do wszczęcia postępowania z urzędu w 2017 r. wobec skarżącego. Ustawa nie formułuje takich dodatkowych warunków, które zostały opisane w uzasadnieniu decyzji. Skarżący uważa, że organ wydający decyzję z nieznanych przyczyn zmienił całkowicie wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Brak kwestionowania dotychczas złożonego oświadczenia "majątkowego" oraz zawartych w nich treści, skutkujących przyznaniem i wypłacaniem od 2006 r. równoważnika pieniężnego przy uwzględnieniu braku zmiany przepisów prawa materialnego w tym przedmiocie, czyni działania organu zupełnie niezrozumiałymi. Funkcjonariusz stwierdził, że został naruszony jego słuszny interes, a wydana decyzja jest krzywdząca, gdyż cofa uprawnienia policjantowi, u którego sytuacja braku mieszkania istniała i nadal istnieje. Zaznaczył, że decyzją administracyjną zostało przyznane uprawnienie, a teraz organ uznaje poprzednią decyzję za nieuprawnioną - błędną? Poza tym organ nie uzasadnił, co oznacza "długotrwałe użyczenie", które przepisy prawa określają użyte słowa, kiedy skarżący w rzeczywistości stał się rzekomym właścicielem - "posiadaczem zależnym" - dlaczego np. nie po 3 latach lub po 10 latach, a dopiero w 2017 r. Na koniec dodał, że samotnie wychowuje syna z orzeczeniem o niepełnosprawności, który wymaga zapewnienia szczególnych warunków mieszkaniowych. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał ustalenia faktyczne, które są niesporne, a które wskazują w ocenie organu na brak przesłanek uprawniających skarżącego do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący w oświadczeniu mieszkaniowym z [...] r. poinformował organ, że zajmuje wraz z żoną i synem lokal mieszkalny usytuowany w B., a właścicielem tego lokalu są rodzice policjanta. Jak wynika z informacji dodatkowych powierzchnia tego mieszkania wynosi 47,88 m2. W mieszkaniu tym znajdują się następujące pomieszczenia: kuchnia, przedpokój, 1 łazienka, WC i 2 pokoje. Biorąc pod uwagę, że na mocy § 2 i § 3 rozporządzenia z 18.05.2005 r. w sprawie ... lokali mieszkalnych ... przeznaczonych dla policjantów, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, a zasadniczo policjantowi samotnemu przysługują 2 normy zaludnienia, zaś policjantowi posiadającemu rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, można przyjąć, że zajmowane przez Policjanta dwa pokoje spełniają normy przewidziane dla trzyosobowej rodziny. Następnie organ wskazał, że sytuacja, w której rodzice Policjanta pozwalają mu zamieszkiwać w swoim mieszkaniu, wypełnia znamiona umowy użyczenia. Zgodnie z art. 710 K.c. przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Policjant w żadnym z dokumentów nie podawał, że płaci czynsz swoim rodzicom, czyli opłatę za samą możliwość korzystania z cudzej rzeczy (gdyby było inaczej, łączyłby ich umowa najmu). Przy czym funkcjonariusz mógł ponosić wspólnie z rodzicami koszty utrzymania mieszkania, gdyż w oparciu o art. 713 K.c. biorący do używania ponosi zwykłe koszty utrzymania rzeczy użyczonej. A zatem tytułem prawnym, jaki posiadał Policjant do przedmiotowego mieszkania, była umową użyczenia, a możliwość dysponowania nim przez skarżącego ograniczała się do jego używania, czyli zamieszkiwania w nim. (Jeżeli umowa użyczenia nie określa sposobu używania rzeczy, biorący może rzeczy używać w sposób odpowiadający jej właściwościom i przeznaczeniu - art. 712 § 1 kc.). Następnie organ przywołał regulacje prawne określające warunki dotyczące przyznawania równoważnika. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego precyzuje, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają wymienionych w nim lokali mieszkalnych. Organ wskazał, że w kwestii zawężenia ustawowego pojęcia posiadania lokalu mieszkalnego / domu jednorodzinnego z art. 92 ust. 1 ustawy pragmatycznej jedynie do posiadania ukształtowanego przez tytuły prawne wymienione w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego MSWiA, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyroku z 18.11.2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15, Sąd Najwyższy w wyroku z 13.12.2016 r. sygn. akt III PK 36/16 i stwierdził, iż w świetle tego orzecznictwa skarżącemu Policjantowi nie przysługuje prawo do przedmiotowego świadczenia. Przypomniał też, że w chwili przyznawania na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta bez rodziny, policjant nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W momencie przyznawania przedmiotowego świadczenia zapis z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji interpretowano odmiennie niż obecnie. Organ zauważył też, że rozumienie słowa "posiadanie" użytego w policyjnych przepisach związanych z mieszkaniami funkcjonariuszy ukształtowane zostało przez orzecznictwo sądowe. Jako przykład organ powołał wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 151/10, gdzie Sąd zauważył, że ani ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też przyjmuje się, iż trzeba je rozumieć w szerokim znaczeniu. Będzie nim zarówno posiadanie określone przez przepisy art. 336 i nast. K.c., a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Pod pojęciem "posiadanie" w rozumieniu omawianych przepisów pragmatycznych należy rozumieć wszelkie formy własności, bądź współwłasności. Posiadaczem jest także współposiadacz, który wykonuje (niekonieczne zgodne z prawem własności) faktyczne władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, niezależnie od prawa własności." Organ przywołał również treść uchwały z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż pomoc finansowa dla policjanta, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Celem tego przepisu jest to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem organu odwoławczego nie powstają wówczas również uprawnienia zastępujące przydział lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Policji, w tym równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Odnosząc przywołane orzecznictwo do rozpoznawanej sprawy organ zauważył, że Policjant przestał spełniać warunki pobierania przedmiotowego świadczenia. A zatem zasadnym było cofnięcie mu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, że organy Policji nie oparły swoich rozstrzygnięć o opinię prawną przygotowaną przez prywatną kancelarię prawną na zamówienie Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów, tylko oparły się na powszechnie obowiązujących przepisach prawa zinterpretowanych w sposób przedstawiony w cytowanym w decyzji orzecznictwie. Z kolei przywołany przez skarżącego wyrok WSA z 8.06.2017 r. sygn. akt III SA/Gd 335/17, dotyczył sprawy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a nie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ zauważył, że Policjant w toku postępowania dostarczył orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. dotyczące syna i małżonki, to w obu przypadkach we wskazaniach lekarskich podano, że nie wymagają oni prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ zaznaczył, że Policjant, jako biorący w użyczenie lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej może zgodnie z treścią umowy używać go w sposób określony w umowie, a jeżeli strony tego nie sprecyzowały, to w sposób odpowiadający właściwościom rzeczy i jej przeznaczeniu (do mieszkania), ale np. bez zgody użyczającego nie wolno mu oddać rzeczy użyczonej osobie trzeciej do używania, władztwo policjanta nad przedmiotowym lokalem jest więc wyraźnie ograniczone, jednak zawiera się w nim możliwość spokojnego zamieszkiwania, a ta okoliczność dla rozpatrywanej sprawy jest najważniejsza. Aby móc w mieszkaniu lub domu / jego części zamieszkać, trzeba wejść w jego posiadanie, bez wątpienia Policjant jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego należącego do jego rodziców, w którym wraz z najbliższymi zamieszkuje. Organ zaznaczył też, że chociaż, od momentu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, było wiadome, że Funkcjonariusz mieszka w lokalu mieszkalnym należącym do jego rodziców, to wobec zmiany wykładni pojęcia "posiadanie" odpowiedniego lokalu mieszkalnego / domu jednorodzinnego, należy uznać, że Policjant przestał spełniać warunki pobierania przedmiotowego świadczenia. Powołując się na wyrok WSA z 27.03.2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 12/13, organ wskazał, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 kpa. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą. W skardze na tę decyzję Policjant wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając naruszenie prawa tj.: - § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez niewłaściwe zastosowanie, - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną wykładnię, - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w sprawie doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy nie zmieniły się okoliczności faktyczne ani prawne, o których organ nie wiedziałby przed wydaniem decyzji, naruszenia zasady prawdy obiektywnej, naruszenia zasady dotyczącej udzielenia informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, poprzez nie wyjaśnienie stronie postępowania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Zdaniem Policjanta sprawa o cofnięciu mu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powinna być rozpatrzona w oparciu o określone przepisy prawa, a nie dowolną interpretację i swobodne uznanie. Nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające cofnięcie mu wskazanych uprawnień, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa. Nadto ustawodawca nie regulując w ustawie o Policji możliwości zastosowania Kodeksu cywilnego, nie zezwala na stosowanie tego przepisu. Zdaniem skarżącego zdziwienie budzi, że pomimo obowiązywania tego samego przepisu prawa, jego roszczenie przedstawione w 2006 r. zostało rozpatrzone pozytywnie, a aktualnie uprawnienia zostają mu cofnięte pomimo tego, że jego sytuacja mieszkaniowa nie uległa zmianie - nadal ani on, ani członkowie jego rodziny nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko pod względem legalności odbywa się kontrola działania administracji publicznej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, cofającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznany decyzją tego organu z [...] r. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy skarżący spełnia przesłanki uprawniające go do pobierania równoważnika w dacie kontroli i weryfikacji jego uprawnień, innymi słowy czy posiadanie lokalu, który nie został wymieniony w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia stanowi podstawę do cofnięcia przedmiotowego równoważnika. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że skarżący samodzielnie zamieszkuje z rodziną w lokalu mieszkalnym znajdującym sią w budynku stanowiącym własność jego rodziców, którzy użyczyli mu go nieodpłatnie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Z kolei § 6 rozporządzenia dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas zajmowanego lokalu m.in. gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, (publik. OTK-A 2004/10/109) stwierdził, że jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to (równoważnik pieniężny) ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że przepis art. 92 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Zauważyć należy, iż z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, tylko wówczas, gdy posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie zapewnia przysługujące mu normy zaludnienia. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok SN z 20.11.1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, że stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013/9-10/102, Lex 1281361) Sąd Najwyższy stwierdził, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) ale też ze stosunków zobowiązaniowych, tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84) podkreślił, że pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Powyższe rozważania mają bezpośrednie odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 8.02.2018 sygn. akt IV SA/GL 955/17, uchwała NSA z 21.04.2008 r. I OPS 3/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc te spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać przyjdzie, że organy ustaliły stan faktyczny na podstawie oświadczeń składanych przez Policjanta oraz czynności własnych. Ustalenia te są niesporne. Sporna jest jedynie ich ocena w kontekście spełnienia przesłanek do pobierania równoważnika. Skoro więc ustalono, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, to organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Ustalając przesłanki cofnięcia uprawnienia nie można ograniczać się do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli bowiem z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (tak też NSA w wyroku z 18.11.2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15). W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Należy też podkreślić, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia Zwłaszcza, że równoważnik przyznawany jest policjantowi na podstawie złożonego przez niego oświadczenia i innych przedłożonych dowodów. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżący wykonuje zawód zaufania publicznego a wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł 14 maja 2001 r. czyli przed złożonym przez skarżącego wnioskiem o przyznanie równoważnika. Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 § 1 kpa, tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ nie uchylił decyzji Komendanta Miejskiego Policji przyznającej równoważnik pieniężny, a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął to uprawnienie. Z tego powodu w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Organ badał uprawnienia do równoważnika na dzień orzekania w sprawie, a wobec stwierdzenia braku przesłanek uprawniających do otrzymywania równoważnika, prawidłowo cofnął wcześniej przyznane uprawnienie. Decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z 10.12.2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Zatem jeżeli policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio przedmiotowego świadczenia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Zasadnie też wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że tylko nieuzasadniona zmienność oceny prawnej stanowi naruszenia art. 8 kpa. Usprawiedliwia ją zmiana prowadząca do prawidłowego zastosowania przepisów i taka wystąpiła w niniejszej sprawie (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 1.03.2018 r., IV SA/GL 992/17 czy IV SA/GL 1011/17 publ.: orzeczenie.nsa.gov.pl). Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 kpa, zasady zaufania do organów państwa ani art. 9 i art. 11 tej, gdyż organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Podsumowując należy stwierdzić, że Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 18.11.2016 r., I OSK 3112/15, że po uzyskaniu aktualnych danych o sytuacji rodzinno-mieszkaniowej skarżącego danych Komendant Miejski Policji zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu skarżącemu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję...wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi i celem jego wprowadzenia. Jeżeli z przepisów ustawy wynika, że równoważnik przysługuje tylko w przypadku, gdy funkcjonariusz nie posiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko organów orzekających, w tym zakresie odpowiada prawu. (por. wyrok NSA z 18.11.2016 r., I OSK 3112/15). Tym samym rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ wszczął z urzędu postępowanie pomimo niezmiennej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego od dnia przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, wobec odmiennej interpretacji pojęcia "posiadanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego", wymienionego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego okazał się bezzasadny. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, spójny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyczerpująco opisuje podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, czyli spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Nie doszło też do naruszenia art. 138 i 140 K.p.a., zresztą strona skarżąca nie wskazał na czym ma polegać to naruszenie. Organ prawidłowo przywołał w sentencji decyzji przepisy prawne i przytoczył ich treść w uzasadnieniu. Zasadnie też przywołał § 6 rozporządzenia, gdyż skarżący nie spełnia przesłanek uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Nie dopuścił się też naruszenia przepisów prawa materialnego, które prawidłowo zastosował. Zarówno w trakcie postępowania jak i w uzasadnieniu decyzji organy obu instancji wyjaśniły stronie przesłanki, którymi się kierowały przy załatwianiu sprawy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 9 i 11 K.p.a. Słusznie też wskazał organ, że wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą. Policjantowi zapewniono też prawo do czynnego uczestnictwa w trwającym postępowaniu administracyjnym. W trakcie postępowania mógł składać wnioski dowodowe i zapoznawać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.