III SA/Gl 400/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpatrzeniu odwołania K. O., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] r. nr [...] uchylającą - po wznowieniu postępowania - ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu K. O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i orzekającą zarazem o odmowie przyznania K. O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej w skrócie K.p.a.), art. 5a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek K. O. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] r. We wniosku zadeklarowano działkę rolną A pastwisko o powierzchni [...] ha położoną dwóch działkach ewidencyjnych o nr [...], [...] (województwo [...], powiat kłodzki gmina B., obręb ewidencyjny M., nr obrębu [...]). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznano K. O. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] r. K. O. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok [...] r., deklarując w nim działki rolne A - trwałe pastwisko [...] ha, B – trawa na gruntach rolnych [...] ha oraz C - trwałe pastwisko [...] ha położone na działkach ewidencyjnych o nr [...], [...] (województwo [...], powiat [...] gmina B., obręb ewidencyjny M., nr obrębu [...]). Gospodarstwo wnioskodawcy zostało wytypowane do kontroli, która została przeprowadzona w dniu [...] r., a stwierdzone nieprawidłowości zostały opisane w protokole kontroli z czynności kontrolnych nr [...]. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż cała powierzchnia działki rolnej oznaczonej symbolem A nie jest użytkowana rolniczo i jest porośnięta licznymi samosiejkami drzew liściastych o wysokości od 0,5 do 1 m. We wniosku zadeklarowano powierzchnię działki oznaczonej symbolem B [...] ha, podczas gdy faktyczna powierzchnia tej działki wynosi [...] ha. Natomiast w przypadku działki rolnej oznaczonej symbolem C, o pow. [...] ha, stwierdzono, że na całej powierzchni nie jest użytkowana rolniczo od czasu powodzi w roku [...] i jest porośnięta na całej powierzchni samosiejkami drzew liściastych o wysokości 2 do 3 m. . Wniosek dotyczący [...] r. załatwiony został decyzją o odmowie przyznania płatności na ten rok z sankcjami rozciągającymi się na okres kolejnych trzech lat kalendarzowych. Natomiast w odniesieniu do płatności za [...] r. stwierdzone podczas przeprowadzonej – w ramach kampanii [...] – kontroli nieprawidłowości stanowiły podstawę do stwierdzenia, że działka oznaczona symbolem C ( w kampanii [...], a w kampanii [...] część działki A) o powierzchni [...] ha nie była użytkowana rolniczo na dzień [...] r., a tym samym nie może być do niej przyznana płatność w ramach kampanii [...]. W tych okolicznościach opisaną na wstępie decyzją Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w [...] z dnia [...] r., po uprzednim wszczęciu postępowania, uchylił ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu K. O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i orzekł o odmowie przyznania K. O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...]. W odwołaniu strona, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, drzewa i krzewy porastające działkę o symbolu C mają znaczenie dla ochrony wód i gleby. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu w pełni potrzymał stanowisko organu pierwszej instancji. Stwierdził, że ustalonym w sprawie stanie faktycznym, na podstawie art. 31 ust. 2 Rozporządzenia nr 2419/1999, stronie należało odmówić przyznania dopłat na [...] r. w całości, bowiem zawyżenie wnioskowanej do dopłat powierzchni o [...] ha (działka C) w stosunku do powierzchni uprawnionej do uzyskania dopłat wynosił 39%. Wyjaśnił, że zgodnie z instrukcją realizacji kontroli powierzchniowych, w przypadku łąk i pastwisk, które porośnięte są pojedynczymi drzewami lub krzewami, a ich liczba nie przekracza 50 na 1 ha, powierzchni takiej nie należy wyłączać z powierzchni działki rolnej. Ponieważ nie zostało udokumentowane przez stronę, że znajdujące się na działce drzewa i mają znaczenie dla ochrony wód i gleb, powierzchnię łąk i pastwisk porośniętą drzewami można by zaliczyć do powierzchni, na której jest prowadzona działalność rolnicza. Zaakcentował, że zgodnie z informacjami zawartymi w protokole z kontroli, potwierdzonymi zdjęciami, cała powierzchnia działki C porośnięta jest samosiejkami drzew liściastych o wysokości 2 – 3 m, co wyklucza możliwość zakwalifikowania jej jako grunt rolny utrzymywany w dobrej kulturze rolnej. Organ odwoławczy, mając na względzie podnoszone przez stronę zarzuty, co do wyniku kontroli, wystąpił ponownie do organu przeprowadzającego kontrolę z prośbą o ponowną ocenę dokumentacji. Odpowiedź Biura Kontroli zawierała informacje, że w całej rozciągłości podtrzymuje ono wyniki zawarte w protokole. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. O. podniosła, że przy wypełnianiu wniosku o przyznanie dopłat na rok [...] r. stosowała się do wskazówek i wyjaśnień przekazanych przez pracowników Biura AR i MR w [...] r. Sama zinterpretowała przepis § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych i doszła do przekonania, że rosnące samosiejki mają znaczenie dla ochrony wód i gleb. Dodała, że działka usytuowana jest w obszarze położonym na stoku o nachyleniu około 30 , a część działki ok.[...] - [...] h położona jest między rzeką a rowem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podkreślił przy tym, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu wskazującego na to, że znajdujące się na spornym gruncie rolnym zakrzaczenia lub drzewa mają znaczenie dla ochrony wód i gleb. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca podniosła, że przed złożeniem wniosku o dopłaty na [...] r. informowała, że na działkach rolnych znajdują się samosiejki. Nie poinformowano jej jednak o dopuszczalnej ilości drzew wynikającej z instrukcji do przeprowadzania kontroli. Gdyby o takiej instrukcji wiedziała, to przeliczyłaby drzewa i gdyby ich ilość przekraczała 50 sztuk na 1 ha, to nie składałaby wniosku o dopłaty. Kontrolujący w również nie przeliczyli ilości samosiewek. Zdaniem skarżącej kontrolujący pomylili działki, bowiem sporna w sprawie działka w czasie kontroli nie miała oznaczonych granic, a wyznaczono je dopiero w [...] r. O kontroli została powiadomiona trzy godziny przed jej rozpoczęciem i z tego powodu nie mogła w niej uczestniczyć. Protokół nie został podpisany przez upoważnioną przez nią osobę. Podkreśliła, iż nieprawdą jest, że cała działka jest porośnięta samosiejkami. Prowadzona przeciwko niej sprawa karna została umorzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy na dzień [...] r., działka o powierzchni [...] ha zadeklarowana jako pastwisko, stanowiąca własność K. O., wykazana we wniosku o dokonanie płatności bezpośrednich na [...]., była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. W ocenie organu odwoławczego tak nie było, bowiem działka ta była porośnięta na całej powierzchni samosiejkami o wysokości od 2 do 3 metrów, co przy uwzględnieniu czasu niezbędnego na uzyskanie takiego przyrostu, stanowiło podstawę do uznania, iż na dzień [...] r. nie była ona utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Strona skarżąca potwierdza, że sporna działka była porośnięta samosiejkami (m.in. w skardze i piśmie procesowym z dnia [...] r.), jednak twierdzi, że mają one znaczenie dla ochrony wód i gleb. Podkreśla przy tym, że na spornej działce prowadzony jest wypas zwierząt. Zaskarżona decyzja dotyczy uchylenia pomocy finansowej w formie płatności bezpośrednich jednolitych i uzupełniających przyznawanych producentom rolnym z tytułu utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze i przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wymieniona pomoc przyznawana jest w oparciu o przepisy prawa unijnego i wewnętrznego, w szczególności rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. Urz. UE L. 03.328.21 ze zm.), oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Przepisami krajowymi, mającymi zastosowanie w sprawie jest ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Formę procesową, w jakiej następuje udzielenie takiej pomocy określają przepisy tej ustawy, która w art. 3 stanowi, że płatności, na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej Agencją. Tryb przeprowadzania kontroli w zakresie spełniania przez producentów rolnych warunków do przyznania płatności reguluje przepis art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym dyrektor oddziału regionalnego Agencji przeprowadza takie kontrole zgodnie z planem kontroli zatwierdzonym przez Prezesa Agencji, ustalonym zgodnie z zasadami typowania gospodarstw rolnych do kontroli określonymi w przepisach UE. Sposób przeprowadzania kontroli gospodarstw regulują przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. W tej sprawie wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok [...], skarżąca złożyła [...] r. We wniosku zadeklarowała działkę rolną – pastwiska - o ogólnej powierzchni [...] ha. Kontrolę na tej działce przeprowadzono w dniu [...] r., co udokumentowane zostało stosownym protokołem. Zakresem kontroli objęto prawidłowość deklarowanych danych we wnioskach o dopłaty na rok [...] i [...]. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej [(Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie] utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w przypadku pastwisk było wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw. W myśl § 4 powołanego rozporządzenia grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów: 1) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, 2) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, 3) niepływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżąca twierdziła, że drzewa i krzewy mają znaczenie dla ochrony wód i gleb nie wskazując przy tym dowodów na to, że tak właśnie jest. W art. 6 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 jednoznacznie wskazano, że "nowe Państwa Członkowskie zapewniają utrzymanie w dobrym stanie pod względem rolniczym i ekologicznym wszystkich gruntów rolnych, szczególnie tych, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych". Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, dopłaty bezpośrednie stanowią finansową pomoc wspomagającą utrzymanie w dobrym stanie pod względem rolniczym i ekologicznym gruntów rolnych. Skarżąca nie prowadząc żadnych zabiegów pielęgnacyjnych na spornej działce doprowadziła do tego, że porosła ona samosiejkami, co w konsekwencji obniżyło jej walory rolnicze. Prowadzony zaś na tej działce wypas zwierząt nie zapobiegł degradacji tego pastwiska, co uzasadnia stwierdzenie, że nie jest ono utrzymane w dobrej kulturze rolnej Dodać należy, że u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nie leżała okoliczność, iż na części spornej działki, usytuowanej pomiędzy rzeką przepływającą przy działce, a rowem - pas około [...] – [...] ha (wg. oświadczenia skarżącej) porośnięty był drzewami, co uzasadniałoby stwierdzenie, że to zadrzewienie wzmacnia linie brzegową rzeki. Postawą rozstrzygnięcia nie były również wytyczne w zakresie przeprowadzania kontroli. W ocenie Sądu kontrola w miejscu usytuowania działki rolnej bezspornie wykazała, że część gruntu objętego wnioskiem o dokonanie dopłat nie była użytkowana z zachowaniem zasad dobrej kultury – część działki oznaczonej symbolem A o powierzchni [...] ha, bowiem powierzchnia ta była porośnięta samosiejkami o wysokości od 2 do 3 m. Okoliczności tej nie kwestionuje skarżąca, a co więcej potwierdza w treści skargi i piśmie procesowym. Wysokość samosiejek uzasadniała stwierdzenie, że sporna powierzchnia na dzień [...] r. (data wynikająca z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników) nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej i nie mogła być objęta jednolitą płatnością lub płatnością uzupełniającą na rok [...] r. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że zadeklarowany obszar ([...] ha) przekracza o 39 % obszar uprawniający do przyznania płatności ([...] ha – [...] ha). Stosownie do art. 32 ust. 2 – zdanie pierwsze - rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L 1.327.11) - jeżeli w odniesieniu do całości ustalonego obszaru objętego wnioskiem o pomoc w ramach systemów pomocy, określonych w art. 1 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, zadeklarowany obszar przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2 o więcej niż 30 %, rolnikowi odmawia się udzielenia pomocy, do jakiej byłby uprawniony na podstawie art. 31 ust. 2 w danym roku kalendarzowym w ramach tych systemów pomocy. Odnosząc się do zarzutu późnego powiadomienia skarżącej o zamiarze przeprowadzenia kontroli wyjaśnić należy, że w myśl art. Artykuł 17 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE. L. 01.327.11) w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18), kontrola na miejscu była co do zasady niezapowiedziana. Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, iż ujawnione w toku czynności kontrolnych okoliczności stanowiły podstawę do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącej dopłat na rok [...] r., a także do orzeczenia o odmowie przyznania jej dopłat na rok [...] r. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może uwzględnić skargę na decyzję administracyjną lub postanowienie tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekającego organu tego typu naruszeń prawa - oddalił skargę w trybie art. 151 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.