III SA/Gl 403/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Herman Protokolant Katarzyna Czabaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję "B" sp. z o.o. w K. z dnia [...] r. nr [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] B S.A. w K. utrzymała w mocy własną decyzję z [...] r. nr [...] odmawiającą A S.A w K. udzielenia informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 3 grudnia 2020 r. A S.A w K. domagało się udostępnienia skanów umowy sprzedaży przedsiębiorstwa przez C S.A. na rzecz B S.A. (wcześniej: B’ Sp. z o.o.) zwartej [...]r. wraz z załącznikami oraz wszelkich aneksów do w/w umowy wraz z załącznikami. Decyzją z [...] r. nr [...] B S.A. (dalej jako B) odmówiła udzielenia informacji z uwagi na obowiązek zachowania w poufności w/w informacji, stanowiących tajemnicę przedsiębiorców, w szczególności tajemnicę handlowa i organizacyjną. Wyjaśniła, że poza obostrzeniami prawnymi w postaci zapisów o zachowaniu w poufności, znajdujących się w umowie sprzedaży przedsiębiorstwa, B podjęła także konkretne działania faktyczne w celu ochrony treści wnioskowanych dokumentów przed ujawnieniem osobom do tego nieuprawnionym. W szczególności wnioskowane dokumenty przechowywane i zabezpieczone są w pomieszczeniach służbowych. Po zakończeniu pracy pomieszczenia są zamykane a klucze odpowiednio zabezpieczone. Ograniczony jest krąg osób uprawnionych do dostępu do tych informacji, dostępu nie posiadają zatem wszyscy pracownicy spółki a jedynie osoby którym informacje te są niezbędne do wykonywania czynności służbowych. Ponadto B posiada i stosuje Politykę Bezpieczeństwa Informacji. Dlatego też wnioskowane dokumenty objęte są klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa". Następnie powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, które gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy stwierdziła, że upublicznienie wnioskowanych informacji mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej. Nie zgadzając się z powyższym A S.A w K. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: - prawa do informacji przewidzianego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.); - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie; - art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1913) poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku jako tajemnicy przedsiębiorstwa bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową; - art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.) przez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia, a w konsekwencji naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a. Decyzją z [...] r. B utrzymało w mocy własną decyzję z [...] r. odmawiającą A S.A w K. udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśniło, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa B oraz tajemnicę przedsiębiorstwa C S.A. i jej następców prawnych. Strony w ust. 10.2 umowy przedwstępnej z dnia [...] r. podpisały bowiem klauzulę poufności wszelkich informacji dotyczących przedsiębiorstwa, w tym w zakresie negocjacji prowadzących do jej zawarcia. Podobnie w umowie z [...] r. w art. 5 ust. 5.2. postanowiły, że zawarcie umowy właściwej nie skutkuje uchyleniem postanowień umowy przedwstępnej, a wszelkie regulacje wynikające z tej umowy pozostają w mocy. Ponieważ umowa sprzedaży przedsiębiorstwa oraz poprzedzająca ją umowa przedwstępna regulują całokształt uprawnień i obowiązków stron w związku z ich zawarciem, ponadto określają zakres odpowiedzialności stron za zdarzenia związane z działalnością przejętego przedsiębiorstwa, wymieniają majątek tego przedsiębiorstwa zarówno, co do nieruchomości, jak i ruchomości ze wskazaniem miejsca ich położenia, wymieniają wierzytelności i zobowiązania przedsiębiorstwa, określają sprawy sporne, obowiązujące umowy, a co za tym idzie kontrahentów tych umów. Wobec powyższego zarówno B jak i C S.A. i jej następcy prawni posiadają interes w zakresie ochrony tych informacji z uwagi na ich wagę oraz walory gospodarcze i ekonomiczne przedsiębiorstw, wewnętrzne uregulowania organizacyjne, know-how organizacyjne, wartości techniczne i technologiczne. Dodatkowo podała, że ujawnienie wnioskowanych informacji może powodować niekorzystne skutki ekonomiczne i gospodarcze dla stron umowy, w tym rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą po stronie B. Strony poniosły bowiem wydatki związane z transakcją sprzedaży przedsiębiorstwa, w tym te dotyczące usług doradczych, księgowych i prawnych, zaś efektem tych wydatków jest między innymi stworzenie treści przedmiotowych umów, zatem ich udostępnienie i dalsze wykorzystywanie przez inny podmiot może zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski. Dlatego też cała dokumentacja związana z transakcją sprzedaży przedsiębiorstwa C S.A. objęta jest tajemnicą i nie podlega udostępnieniu osobom trzecim, gdyż żądane informacje dla B mają wymierną wartość gospodarczą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik A S.A w K. sformułował następujące zarzuty pod adresem zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji, naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy w sprawie brak jest występowania tajemnicy przedsiębiorcy; - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udostępnienie informacji publicznej opinii publicznej wyłącza prawo do informacji publicznej na gruncie u.d.i.p.; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia, a w konsekwencji naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a. Dodatkowo w przypadku uznania przez Sąd, że część wnioskowanej informacji publicznej jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, zaskarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik strony zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinna nastąpić odmowa udostępnienia całej informacji publicznej, podczas gdy ograniczenie dostępu do informacji publicznej w chronionym zakresie powinno nastąpić przez dokonanie anonimizacji (ograniczenie a nie wykluczenie dostępu do informacji publicznej). W oparciu o powyższe pełnomocnik domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji z [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] r. Ponadto wniósł o 1) przeprowadzenie dowodów z dokumentów: - wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 grudnia 2020 r. na okoliczność zakresu żądanych przez stronę informacji stanowiących informację publiczną; - decyzji z dnia [...] r odmawiającej udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy na okoliczność treści decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej; - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 4 stycznia 2021 r. na okoliczność próby przedstawienia stanowiska podmiotowi zobowiązanemu, wskazania możliwości dokonania przez podmiot zobowiązany anonimizacji; - decyzji z dnia [...] r. z adnotacją strony skarżącej o doręczeniu jej w dniu [...] r.; 2) zasądzenie wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powołując się na ustawową definicję tajemnicy przedsiębiorstwa pełnomocnik strony nie zgodził się jakoby cała treść umowy była objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Aby dana informacja podlegała ochronie, tj., stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (brak ujawnienia). Natomiast przesłanka materialna jest spełniona, gdy określone informacje dotyczą kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. W ocenie pełnomocnika informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie spełniają przesłanki materialnej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa oraz nie zostało wykazane spełnienie przesłanki formalnej. Samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez wyczerpującego uzasadnienia wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej wydania. Tym bardziej, że podmiot zobowiązany nie wskazał jaki charakter mają informacje objęte tajemnicą, czego dotyczą oraz w jaki sposób ich ujawnienie wpłynie na jego sytuację ekonomiczną. W odpowiedzi na skargę B wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazało, że prowadzi działalność gospodarczą m.in. w obszarze wydobywania [...]. Rocznie produkuje ok. [...] ton surowca przeznaczonego głównie dla sektora energetycznego i odbiorców detalicznych. Ze względu na znaczenie prowadzonej przez spółkę działalności, B na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym została uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (poz. 15 wykazu - załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa). Powyższe może dotyczyć spółek z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, prowadzących działalność gospodarczą w kluczowych dla państwa i obywateli sektorach. Ponadto obecnie kapitał zakładowy B dzieli się na [...] akcje imienne serii A, na każdą akcję przypada 1 głos. Struktura akcjonariatu B przedstawia się następująco: Skarb Państwa - [...] akcja; "D" S.A. - [...] akcji; E S.A. - [...] akcji; F S.A. - [...] akcji; G sp. z o.o. - [...] akcji; H sp. z o.o. - [...] akcji; I S.A. - [...] akcji; J S.A. - [...] akcji. Skarb Państwa oraz państwowe osoby prawne dysponują siłą nieco ponad 43% głosów na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy B. Podniosła również, że wbrew zarzutom skargi nie uchylała się od załatwienia wniosku. Jednakże umowa sprzedaży przedsiębiorstwa C S.A. oraz poprzedzająca ją umowa przedwstępna oraz załączniki do tych umów, składają się na cały obraz transakcji sprzedaży przedsiębiorstwa. Sama obszerność umowy oraz ilość załączników a także charakter informacji zawartych w umowie oraz załącznikach sprawiają, że umowę należy uznać za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa zarówno B S.A. jak i C S.A. Umowa (wraz z załącznikami) oprócz ceny sprzedaży przedsiębiorstwa zawiera wykaz (wraz z informacją o położeniu i numerze księgi wieczystej) wszystkich nieruchomości nabywanego przedsiębiorstwa, wyszczególnienie umów nabywanego przedsiębiorstwa, wykaz środków trwałych, przejęte postępowania przetargowe przedsiębiorstwa, wartości niematerialne i prawne, przejęte koncesje i zezwolenia, zestawienie przejętych pracowników (dane osobowe), a także wyłączone składniki wchodzące w skład przedsiębiorstwa. Umowa reguluje ponadto odpowiedzialność stron za zobowiązania przedsiębiorstwa, procedurę wydania przedsiębiorstwa, a wiec szereg aspektów związanych z transakcją nabycia przedsiębiorstwa o dużych rozmiarach. Co istotne transakcja sprzedaży przedsiębiorstwa o tak rozległym majątku nie jest transakcją typową. To z kolei powoduje, że poziom skomplikowania transakcji jest odpowiednio większy, a co za tym idzie sama umowa, jej struktura, procedury w niej opisane, stanowią informację posiadającą wartość gospodarczą. Dlatego też podjęła wszelkie możliwe działania mające na celu ochronę wnioskowanych informacji przed ich nieuprawnionym ujawnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżoną decyzją B S.A. odmówiła wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w postaci treści umowy sprzedaży na jej rzecz przedsiębiorstwa przez C S.A. wraz z załącznikami oraz wszelkich aneksów do umowy również z załącznikami. Odmowa nastąpiła z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. B S.A. nie kwestionuje zatem swej pozycji w postępowaniu jako podmiotu obowiązanego co do zasady do udzielania informacji publicznej, co wynika z treści zaskarżonej decyzji jak również z odpowiedzi na skargę, w której fakt ten został przyznany. Organ wskazał, że na podstawie art. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. w Dz.U. z 2020 r., poz.735) Spółka została uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Skoro Spółka objęta jest zasadami zarządzania mieniem państwowym, to należy uznać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej (Podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.). Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy odmawiając wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy B S.A. naruszyła przepisy prawa powołane w skardze. Wymaga to w pierwszej kolejności przyjrzenia się wnioskowi złożonemu przez stronę skarżącą. Jakkolwiek by na to nie patrzeć, trzeba zauważyć, że wniosek dotyczy czynności cywilnoprawnej, dokonanej przez B S.A. jako przedsiębiorcę i jest sformułowany szeroko, dotyczy całej umowy z załącznikami oraz aneksami. Otóż, zdaniem Sądu, tak sformułowany wniosek z natury rzeczy może dotyczyć informacji publicznych oraz takich, które publicznymi nie są, bo mogą dotyczyć cywilnej strony działalności Spółki niezwiązanej z wykonywaniem przez nią zadań publicznych, czy też jej majątku albo, jak w tym przypadku, danych osobowych pracowników nie pełniących w Spółce funkcji kierowniczych. Wybieranie z tych materiałów treści, które mogą być informacją publiczną i takich, które nią nie są, nie jest rzeczą organu, do którego wnioskodawca zwrócił się. Rolą wnioskodawcy jest sprecyzowanie wniosku tak, by organ mógł udzielić konkretnej odpowiedzi. W wyroku z 28 kwietnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1939/19, NSA stwierdził, że Wyłącznie wnioskodawca określa, czego dotyczy jego żądanie. Adresat wniosku nie został upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania. Wskazanie wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę w sposób pozwalający odczytać jego wolę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Pozostawienie tak sformułowanego wniosku bez odpowiedzi nie narusza zasad ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podzielił również stanowisko organu, w myśl którego umowa, na podstawie której B S.A. nabyła przedsiębiorstwo, zawiera treści, do których dostęp w trybie informacji publicznej może być ograniczony z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, i to nie tylko B jako nabywcy przedsiębiorstwa, ale też innych wymienionych w niej podmiotów. Organ wyjaśnił swe stanowisko w tym zakresie i, zdaniem Sądu, zasługuje ono na akceptację. Z treści umowy przesłanej Sądowi do akt sprawy wynika, że dotyczy ona następujących treści: cena sprzedaży, szczegółowy wykaz nabytych nieruchomości, wykaz umów nabywanego przedsiębiorstwa, wykaz środków trwałych, przejęte postępowania przetargowe, wartości niematerialne i prawne, koncesje i zezwolenia, wykaz przejętych pracowników z danymi osobowymi, odpowiedzialność stron za zobowiązania, procedurę wydania przedsiębiorstwa. Są to informacje o charakterze technicznym, handlowym i organizacyjnym, posiadające wartość gospodarczą i trudno wyobrazić sobie, by upublicznienie tych informacji było obojętne dla jakiegokolwiek przedsiębiorcy, jak również, by było bez znaczenia dla jego konkurencji. Spełniony został warunek materialny dla uznania tajemnicy przedsiębiorcy. Spełniony został także warunek formalny - przedsiębiorca w sposób niebudzący wątpliwości wyraził wolę utajnienia danych technicznych lub handlowych. Strony umowy zastrzegły w ust. 10.2 umowy przedwstępnej klauzulę poufności jakichkolwiek informacji dotyczących przedsiębiorstwa którejkolwiek ze stron, a także samych negocjacji. W umowie finalnej warunek ten został podtrzymany. Sąd nie dopatruje się w tym zakresie naruszenia przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia, a w konsekwencji naruszenia art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Najważniejsza kwestia, dlaczego organ uznał, że wniosek strony dotyczy tajemnicy przedsiębiorcy, została wyjaśniona w sposób pełny. Organ wskazał, które treści umowy uważa za tajemnicę przedsiębiorcy i dlaczego. Przedstawił wykładnię tego pojęcia z odwołaniem się do orzeczeń sądów administracyjnych. Stanowisko organu w pełni poddaje się kontroli sądowej. Sąd nie ma wątpliwości co do przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Skoro naruszenie art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. miało być pochodną naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., to przy braku zasadności zarzutu bazowego, również te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.