III SA/Gl 404/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi E.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpatrując ponownie sprawę z wniosku E.M., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w R. Inspektorat w W. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] r. do ZUS Inspektorat w W. wpłynął wniosek E.M. w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu składek. Strona wskazywała w nim na swą trudną sytuację finansową. Dnia [...] r. organ wydał decyzję Nr [...], którą odmówił umorzenia zaległych składek. Decyzja ta został podpisana przez Dyrektora Oddziału w R. G.S. W wyniku wniesienia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy dnia [...]r. Prezes ZUS wydał decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta została podpisana przez Dyrektora Oddziału w R. G.S. i Koordynatora d/s dochodów Z.C. Strona zaskarżyła powyższą decyzję do tut. Sądu pismem z dnia [...] r. nie zgadzając się ze stanowiskiem organu. Odpowiedź na skargę z dnia [...] r., w której organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi, została podpisana przez pełnomocnika organu. Do tego pisma dołączone zostało pełnomocnictwo z dnia [...] r. wystawione w imieniu Prezesa ZUS i ZUS przez Dyrektora Oddziału ZUS G.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie ze względów w niej podanych. Właściwość tutejszego Sądu do rozpoznania skargi na decyzję wydaną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie wynika z obowiązującego od dnia 11 października 2008 r. przepisu § 1 pkt 2 i § 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016) wydanego na podstawie delegacji wynikającej z 13 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oraz faktu, że miejsce zamieszkania strony znajduje się na terenie działania tutejszego Sądu. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy to materialnego, czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Dokonując tej oceny Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przed orzekaniem w sprawie w zakresie merytorycznym Sąd bada, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nakazującego wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie w wydaniu zaskarżonej decyzji brała udział G.S. Dyrektor Oddziału ZUS, która podpisała tę decyzję, a jednocześnie brała udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, gdyż w imieniu tego organu podpisała decyzję. Na gruncie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu przyjmowano, że przepis ten ma zastosowanie nie tylko przy rozpatrzeniu odwołania, ale też w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, GSP-Prz.Orz. 2008/1/53; W. Chróścielewski, Glosa do tej uchwały, ZNSA 2007 nr 3, s. 137); Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (odwołanie czy remonstracja?), PiP 2008/3/23; G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, Warszawa 2007, s. 173). Stanowisko to znalazło swoje pełne odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07 (OTK-A 2008/10/178, Dz. U. Nr 229, poz. 1539), który stwierdził w podobnej sprawie (podkreślenie Sądu), że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku TK zgodził się z powyższym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny wskazując, że pojęcie "sprawiedliwości" wynikające z art. 2 Konstytucji RP wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne i że przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Jednocześnie zauważył, że na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie i że przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Dalej TK wywodził, że skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Odnosząc się do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy stwierdził, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z tym uznał, że samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. W związku z tym zauważył, że osoba podpisująca decyzję albo osobiście pełni funkcję organu podatkowego, albo jest osobą zatrudnioną w organie i upoważnioną na podstawie stosownych przepisów do wydawania decyzji. Tak więc przyjął, że każda osoba, która umieściła na decyzji jeden z jej niezbędnych elementów w postaci podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji, niewątpliwie jest osobą, która brała udział w wydaniu tej decyzji. TK zgodził się z NSA, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłącznie nazwa. Zdaniem TK są to takie same środki weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnych (tzn. wydawanych po raz pierwszy w danej sprawie) zapadających w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym i że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zróżnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej w zależności od typu rozpoznawania spraw. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne należy stwierdzić, że wskazane uchybienie procesowe stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a tym samym do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Nie ma przeszkód faktycznych i organizacyjnych, aby przy wydawaniu decyzji w imieniu organu administracji jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych w ramach drugiej instancji został wyznaczony inny pracownik niż ten, który brał udział w wydawaniu decyzji w pierwszej instancji, np. jeśli w pierwszej instancji był to Zastępca Dyrektora ZUS danego Oddziału, to w drugiej instancji może to być Dyrektor tego Oddziału. Taki układ ma uzasadnienie od strony hierarchiczności podporządkowania. Przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy organ winien wziąć pod uwagę powyższe wskazania i wyznaczyć do reprezentacji organu drugiej instancji właściwą osobę, która nie brała udziału w wydaniu decyzji przed ponownym rozpatrzeniem sprawy. Nie może to być Dyrektor Oddziału ZUS G.S. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania tej decyzji, gdyż odmowa umorzenia składek nie podlega wykonaniu. Strona nie zgłosiła wniosku o przyznanie kosztów postępowania, a jest zwolniona od kosztów sądowych, dlatego Sąd nie orzekł też w tym zakresie.