III SA/Gl 411/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "A" sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego postanawia: odrzucić sprzeciw. Pismem z [...] r. pełnomocnik "A" Sp. z o.o. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...]r. nr [...] uchylającej w całości decyzję Dyrektora Zarządu Powiatu G. z [...]r. nr [...] nakładającej na Gminę R. opłatę w wysokości [...]zł za zajęcie pasa drogowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzji tej zarzucił naruszenie: - art. 7 i art. 12 K.p.a. przez nieuzasadnione przedłużanie postępowania z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w sytuacji, gdy okoliczności istotne w sprawie były możliwe do ustalenia przez organ II instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który jako termin przeniesienia posiadania na skarżącą urządzeń infrastruktury technicznej wskazywał [...] r.; - art. 136 § 1 i § 2 K.p.a. przez bezzasadne zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego lub zlecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji na okoliczność ustalenia terminu początkowego posiadania przez skarżącą urządzeń infrastruktury technicznej, których dotyczy sprawa; - art. 138 § 2 K.p.a. przez niezasadne uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji I instancji pomimo braku jakiegokolwiek materiału sprawy wskazującego na inny termin objęcia w posiadanie urządzeń infrastruktury technicznej wcześniejszych niż zadeklarowany przez skarżącą [...]r. Do sprzeciwu dołączono: - uchwałę zgromadzenia wspólników "A" o podwyższeniu kapitału zakładowego – akt notarialny Rep A Nr [...] z [...]r.; - umowę przenoszącą własność sieci – akt notarialny Rep A Nr [...]z [...]r.; - dokument księgowy "A" OT przyjęcie aktywa trwałego nr [...]z [...]r. W oparciu o powyższe dokumenty pełnomocnik strony zaakcentował, że posiadanie urządzeń wodociągowych przez [...] r. należało do Gminy R., która bez zezwolenia zajmowała pas drogowy. Twierdzenie jakoby w sprawie organ I instancji powinien ponownie ustalić podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia narusza w jego ocenie art. 7 i art. 12 oraz art. 136 § 1 i § 2 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podało, że stroną w postępowaniu o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego była Gmina R. i to ona była adresatem decyzji. Kwestionowana decyzja w żaden sposób nie dotyczyła interesu prawnego "A", albowiem nie nakładała żadnych obowiązków lub uprawnień na "A", ani nie ograniczała jego praw. Co więcej żaden z argumentów podnoszonych w sprzeciwie nie wskazywał na istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego. Tymczasem jego obowiązkiem procesowym było wykazanie legitymacji skargowej materialnej. Ponieważ złożony sprzeciw w żadnym jego fragmencie takiego wykazania nie zawierał, w szczególności nie wyjaśniał w jaki sposób zaskarżona decyzja oddziałuje na sferę prawną skarżącego organ wniósł o jego odrzucenie, jako wniesionego przez podmiot nieuprawniony do jego wniesienia. W piśmie procesowym z [...]r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że w rozdzielniku decyzji "A" zostało wymienione jako podmiot, któremu doręczono zaskarżoną decyzję. Tego typu doręczenia dokonano, celem zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania i umożliwienia choćby w minimalnym stopniu czynnego udziału skarżącej w tym postępowaniu. Ponadto o statusie strony postępowania nie decyduje forma zaadresowania skierowanego do strony pisma, ale oparty na przepisie prawa materialnego interes prawny, który w przypadku skarżącej znajdował uzasadnienie w treści zaskarżonej decyzji. Skarżąca jest bowiem podmiotem konkurencyjnym wobec uczestnika Gminy R., którego ocena odpowiedzialności z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wpływa na kwestię odpowiedzialności skarżącej z tego tytułu. Istotą sprawy jest bowiem ustalenie momentu przeniesienia posiadania infrastruktury kanalizacyjnej na skarżącą, który z kolei decyduje o legitymacji biernej wobec zarządcy drogi w sprawie zajęcia pasa drogowego bez jego zgody. Zaskarżona decyzja jako kasatoryjna nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania otwierając tym samym teoretyczną możliwość obciążenia skarżącej odpowiedzialnością z tego tytułu. Przedmiotem ponownego postępowania ma być ocena faktów wspólnych dla Gminy R. jak i skarżącej, którego sam sens prowadzenia skarżąca kwestionuje. W jej ocenie w sprawie nie występują żadne dodatkowe fakty lub dowody mogące zaważyć na jej wyniku. Gdyby istniał jakiś dokument wskazujący na wcześniejsze przekazanie posiadania (niż przejście własności urządzeń kanalizacji sanitarnej) to jego udostępnienie byłoby w gestii Gminy R.. Ta jednak w toku całego postępowania nie wskazywała innej daty przejścia własności. Dlatego zdaniem pełnomocnika strony skarżącej perspektywa prowadzenia postępowania administracyjnego, którego przedmiot może zaważyć na jej odpowiedzialności świadczy o występowaniu interesu prawnego. To z kolei oznacza, że skarżąca powinna być traktowana w sprawie jako strona, która choć nie brała udziału w postepowaniu to jest niezadowolona z treści decyzji, którą kwestionuje (tak art. 64a ustawy p.p.s.a.). Tym bardziej, że ta ma otwierać postępowanie ponowne w granicach którego interesy Gminy R. i skarżącej są teoretycznie zrównane w świetle występujących faktów wspólnych dla oceny odpowiedzialności obu podmiotów wobec zarządcy drogi. Dlatego też w jego ocenie legitymacja sądowoadministracyjna "A" nie powinna być negowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 64b § 1 ustawy p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, a tą zgodnie z art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. może wnieść każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje również innym podmiotom, którym ustawy przyznają prawo do jej wniesienia (art. 50 § 2 ustawy p.p.s.a.). Ponieważ legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, zatem ze skargą może wystąpić tylko taki podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny, który przejawia się w tym, że podmiot taki działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji dotyczy jego własnego interesu prawnego, który musi być indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 89). Przypomnieć należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, Lex nr 1689510). Wprawdzie przywołane tu orzeczenia wydane zostały na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), niemniej jednak zachowały one aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Ta bowiem nie zrywa łączności między definicją strony postępowania administracyjnego a definicją uprawnionego do wniesienia skargi. Wynika to z faktu, że o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. W administracyjnym postępowaniu interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest więc od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...]r. nr [...] uchylającej w całości decyzję Dyrektora Zarządu Powiatu G. z [...]r. nr [...] nakładającą na Gminę R. opłatę w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wniosło "A" Sp. z o.o. w G.. Nie było ono adresatem w/w decyzji, co oznacza, że sprzeciw wniesiony został w sprawie dotyczącej interesu prawnego innego podmiotu, a więc w "cudzej sprawie". Okoliczność ta - zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - wskazuje, że "A" nie ma interesu prawnego w jej kwestionowaniu. Interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością oznacza, że legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego sprzeciw we własnym interesie prawnym zawierać musi dwa elementy. Skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, który pozwala ocenić, czy sprzeciw został wniesiony we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawym. W przypadku wnoszącego sprzeciw "A" Sąd nie dopatrzył się występowania interesu prawnego. Wprawdzie podmiot ten upatruje powyższego w ewentualnej możliwości obciążenia go odpowiedzialnością za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie, kiedy własność urządzeń infrastruktury technicznej należała do Gminy R., niemniej jednak należy zauważyć, że zaskarżona decyzja nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, nie ogranicza też jej praw. Jej adresatem jest Gmina R. i to ona jako strona postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma interes prawny w jej zaskarżeniu. To oznacza, że kwestie podnoszone w sprzeciwie, nie mogły podlegać ocenie tut. Sądu jako pochodzące od podmiotu nieuprawnionego do jego złożenia (brak legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 ustawy p.p.s.a.). Dlatego też na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.