III SA/Gl 412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant St. ref. Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi A B. K. w K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sporu objętego skargą wniesioną przez A w K. –dalej strona, skarżący - jest decyzja Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej: Dyrektor) z dnia [...] r. nr [...] dotycząca umorzenia w całości postępowania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od [...] . do [...] r. w rodzaju świadczeń leczenie stomatologiczne. Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne dla gminy K., kod postępowania[...] . W ogłoszeniu wartość zamówienia określono na nie więcej niż [...] PLN na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2014 r. do [...] r. Wskazano również okres obowiązywania umowy od [...] r. do [...] r. W postępowaniu złożono 9 ofert na 10 miejsc wykonywania świadczeń. W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert, jak również przeprowadziła kontrole u 3 oferentów, którzy wcześniej nie realizowali świadczeń w ramach umowy z NFZ w tym samym zakresie świadczeń. Po przeprowadzeniu części jawnej postępowania 9 ofert zostało zakwalifikowanych do części niejawnej postępowania. W części niejawnej postępowania po przeprowadzonych negocjacjach, działając na podstawie art. 148 ustawy oraz zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Komisja Konkursowa dokonała ostatecznej oceny ofert, w wyniku której oferta strony nie została wybrana. O wyborze decydowała łączna liczba uzyskanych punktów. Oferta wnioskodawcy uzyskała ocenę [...] pkt, w tym [...] pkt za kryteria niecenowe, zajmując 9 pozycję w rankingu końcowym. Określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert od pozycji 1 do 8. Ostatnia wybrana oferta uzyskała łącznie [...] punktów rankingowych. Dyrektor decyzją z dnia [...] r. oddalił odwołanie strony od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej uznając, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym wnioskodawcy i po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29.01. 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1406/14 oddalił skargę na decyzję ostateczną organu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25.05.2017 r., sygn. akt II GSK 2328/15 uchylił ten wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu z dnia [...] r. W uzasadnieniu uznał za usprawiedliwione zamieszczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 139 ust. 4 i 5 ustawy polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że jest podstawa do powoływania z grona członków komisji, dwuosobowych zespołów do prowadzenia negocjacji w części niejawnej postępowania konkursowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy. Nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że negocjacje prowadzone przez dwuosobowe zespoły zostały przeprowadzone przez organ wyłącznie do tego uprawniony, tj. przez komisję konkursową. Stwierdził, że ani w powołanych przepisach ustawy, ani w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719, dalej rozporządzenie z 2004 r.) ustawodawca nie dał upoważnienia organom NFZ do modyfikacji składu i zasad działania komisji. A zatem takich modyfikacji nie może również wprowadzać Regulamin pracy komisji z powołaniem się na § 8, w którym postanowiono, że przewodniczący komisji może powoływać spośród jej członków zespoły do realizacji określonych zadań. W konsekwencji NSA zaakceptował pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej zgodnie, z którym działanie na podstawie § 8 Regulaminu pracy komisji stanowi naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 142 ust. 6 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Orzekając po raz kolejny w tej sprawie Dyrektor - decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w podstawie prawnej decyzji wskazując art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i art. 104, art. 105 i art. 107 kpa . W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zasadniczo zgodnie z oceną prawną NSA przyjać należy, iż działania Komisji Konkursowej polegające na przeprowadzeniu negocjacji w 2 osobowym zespole naruszyły zasady postępowania konkursowego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Zasadniczo zatem zachodzi konieczność wydania decyzji uwzględniającej odwołanie. Z treści jednak art. 154 ust 7 ustawy wynika, konieczność jednoczesnego przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań dla odwołującego. W sprawie jednak prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe gdyż [...] r. zakończył się okres obowiązywania umowy, która miałaby być zawarta z odwołującym w trybie rokowań. W takiej sytuacji w ocenie organu może on jedynie poprzestać na wskazaniu iż w przeprowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania a zatem także do naruszenia interesu prawnego odwołującego. W konsekwencji organ za właściwe uznał umorzenie postępowania . Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończone w jego ocenie oddaleniem odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W podstawie prawnej swego działania wskazał art. 138 § 1 pkt 3, art. 104, art. 1105 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu podniósł iż podziela w całości pogląd, iż obecnie nie istnieje przedmiot dla którego decyzja miałaby być wydana z uwagi na to, iż z powodu upływu czasu w jakim zawarta w wyniku rokowań umowa miałaby być wykonywana nie istnieje obecnie przedmiot dla którego decyzja miałaby być wydana. Zaznaczył też Dyrektor, iż uwzględnienie wniosku strony stanowiłoby o materializacji przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 ust.5 kpa. W konsekwencji organ powołując się na normę art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 105 kpa utrzymał w mocy sporną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik strony zarzucił Dyrektorowi Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach rażąco naruszenie rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania a to; • art 138 § 1 pkt 3 w zw. z art 105 § 1 kpa oraz w zw. z art 154 ust 3 i 7 w zw. z art 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych -dalej uśoz- poprzez uznanie przez Organ, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że [...] r. zakończył się okres obowiązywania umowy, która miałaby być zawarta ze skarżącym w trybie rokowań, podczas gdy wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie odwołania, nie stanowi w żaden sposób o zawarciu bądź obowiązku zawarcia z odwołującym umowy w trybie rokowań w przypadku jego uwzględniania, a polega jedynie na stwierdzeniu, że w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, interes skarżącego został naruszony - i w tym zakresie orzeczenie to nie podlega wykonaniu, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że z uwagi na niewykonalność orzeczenia, postępowanie musiało zostać umorzone. • art. 154 ust. 7 uśoz poprzez uznanie przez Organ, iż ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się tylko i wyłącznie w celu zawarcia umowy z oferentem, który złożył odwołanie, w związku z czym przeprowadzenie rokowań przewidzianych w art. 154 ust. 7 uśoz, po upływie okresu czasu, w jakim zawarta w wyniku rokowań umowa miałaby być wykonywana, stało się bezprzedmiotowe. Tymczasem przeprowadzenie postępowania w trybie art, 154 ust. 7 uśoz nadal znajduje swoje podstawy, gdyż nadal wymaga rozstrzygnięcia, czy gdyby w trakcie Konkursu ofert nie doszło do naruszenia interesu skarżącego, zostałaby z nim zawarta umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sam fakt zakończenia okresu kontraktowego, nie przesądza więc o niemożności przeprowadzenia rokowań, bez zawierania z odwołującym umowy w przypadku pozytywnego dla skarżącego zakończenia rokowań. Naruszenie przez Organ w/w przepisów postępowania, uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji postawionych zarzutów pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie w całości decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] , zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w spornej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższego kryterium uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż sporna decyzja nie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, którą ten działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, art. 104, art. 105 §1 i art. 107 kpa oraz art. 154 ust, 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Dyrektora z dnia [...] r. w sprawie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na [...] do [...] r. w rodzaju świadczeń leczenie stomatologiczne, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . Przypomnieć zatem należy jakie było rozstrzygnięcie z dnia [...] r. nr [...], które zostało utrzymane w mocy zaskarżoną obecnie decyzją. Było to rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy w zw. z art. 105, art. 107 kpa, którym to organ po rozpoznaniu odwołania strony dot. rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o świadczenie opieki zdrowotnej w rodzaju świadczeń leczenie stomatologiczne umorzył postępowanie. Art. 138 kpa reguluje rodzaje decyzji organu odwoławczego stanowiąc we wspomnianej przez Dyrektora w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. normie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 kpa, iż organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest możliwe w sytuacji: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz gdy niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 k.p.a. Określony w komentowanym przepisie rodzaj decyzji administracyjnej opiera się na zaistnieniu w sprawie jednej z w/w okoliczności. Nadto z powołanej regulacji wynika, iż w tym trybie orzekając organ odwoławczy może w wyniku rozpatrzenia odwołania jedynie umorzyć postępowanie odwoławcze. Żadne inne rozstrzygnięcie w trybie tego przepisu nie jest możliwe . W niniejszej sprawie jednak jakkolwiek organ II instancji podał w sentencji wskazaną normę prawną co wskazywałoby na to, iż podjął tego rodzaju decyzję to jednak dokonując lektury całej sentencji spornej decyzji spostrzec należy, iż Dyrektor tak naprawdę utrzymał w mocy decyzję organu z dnia [...] r. Tym działaniem przekroczył zatem normę art. 138 § 1 pkt 3 kpa i ją naruszył. Nie można też nie zauważyć, iż Dyrektor utrzymując w mocy sporną decyzję z dnia [...] r. przyjął, iż tą decyzją organ oddalił odwołanie strony skarżącej dotyczące rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie ofert na zwieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od [...] do [...] r. Tymczasem, jak wyżej już przywołano, decyzją z dnia [...] r. Dyrektor umorzył postępowanie w sprawie . W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego organ II instancji nie sprostał wymogom wynikającym zarówno z treści art. 138 § 1 pkt 3 kpa jak i art. 107 kpa, gdyż podjęta w sprawie decyzja jest kompletnie nieczytelna i nie wynika z niej jakie w istocie rzeczy organ podjął rozstrzygnięcie wywołane wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni w tym zakresie zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., ustanawiających obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej z jej szczegółowym wyjaśnieniem. Podkreślenia wymaga, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno czynić zadość zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące. Nadto prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia także sądowi administracyjnemu prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Kontrolując sporną decyzję podnieść należy także, iż zawiera ona wadę prawną w zakresie nie wskazania w treści uzasadnienia przez Dyrektora Śląskiego Oddziału NFZ w Katowicach z jakich powodów i przyczyn nie zastosowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie do wiążącej oceny prawnej wynikającej z wyroku NSA z dnia 25.05.2017 r. sygn. akt II GSK 2328/15, co do której stosowania na mocy art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a organ ten był on zobowiązany. We wskazanym wyroku NSA uznał za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 139 ust. 4 i 5 ustawy polegającą na przyjęciu, że jest podstawa do powoływania z grona członków komisji, dwuosobowych zespołów do prowadzenia negocjacji w części niejawnej postępowania konkursowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prowadzenie negocjacji w przedmiotowym postępowaniu konkursowym przez dwuosobowy zespół kwalifikować trzeba jako działanie podmiotu nieuprawnionego, gdyż podmiotem uprawnionym jest Komisja Konkursowa oraz że przyjęcie wykładni przepisów dozwalającej na działanie podmiotu nieuprawnionego stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, że ustawodawca w art. 142 ust. 6 ustawy wyraźnie stanowi, że komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Wskazał, że z tego przepisu jasno wynika, że negocjacje powinna prowadzić komisja konkursowa, a zatem te czynności postępowania konkursowego są przypisane do kompetencji komisji. Natomiast brak w ustawie przepisu określającego możliwość prowadzenia negocjacji z oferentami przez zespół powołany przez Przewodniczącego oznacza, że wyłącznie komisja konkursowa jest ustawowo umocowana do reprezentowania NFZ w negocjacjach z oferentami. Zdaniem NSA prawidłowa wykładnia przepisów art. 139 ust. 4 i ust. 5 ustawy prowadzi do wniosku, że nie stanowią one podstawy do przeprowadzania negocjacji przez dwuosobowe zespoły, które realizują zadania komisji konkursowej. Skoro zatem i w tym zakresie nie podano z jakich przyczyn odstąpiono od wiążącej w sprawie wiążącej oceny prawnej wynikającej z wyroku NSA z dnia 25.05.2017 r. sygn. akt II GSK 2328/15, sporna decyzja jest wadliwa i niepełna . Skoro Dyrektor nie wypełnił ciążących na nim obowiązków, naruszając w ten sposób art. 138 § 1 pkt 3, art. 107 kpa skład orzekający doszedł do przekonania, że wykazane wyżej wady ocenianej decyzji, czynią koniecznym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.