III SA/Gl 416/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys – Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant st. sekr. sąd. Marta Mielczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] r. nr [...] Zaskarżoną decyzja wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r . Kodeks postępowania (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej określanej skrótem K.pa.), art. 83 ust. 3 pkt 3, art. 83b ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm., dalej określanej skrótem P.r.d.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej określane skrótem SKO) utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] r. nr [...] umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie "wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez M. C., S. C., A. C. i B. W. – A" spółkę cywilną. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie ustalił na wstępie, że na wniosek Prokuratora Okręgowego w G. złożony w trybie art. 182 K.p.a uznającego, że przedsiębiorcy prowadzący stację diagnostyczną w P. rażąco naruszyli warunki prowadzenia tej stacji, bowiem pięciu pracujących w stacji diagnostów zostało skazanych prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w J. z [...] r., sygn. akt [...] za poświadczanie nieprawdy w dowodach rejestracyjnych lub zaświadczeniach o spełnieniu przez pojazdy samochodowe warunków pozwalających na ich dopuszczenie do ruchu. Starosta P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez M. C., S. C., A. C., B. W. – A spółkę cywilną, bowiem nie znalazł podstaw do orzeczenia zakazu. Przeprowadzona w stacji kontrola nie wykazała nieprawidłowości. W odwołaniu Prokurator Okręgowy w G., który w postępowaniu przed organem I instancji zgłosił swój udział w postępowaniu, domagał się uchylenia powyższej decyzji przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania Zarzucił jej obrazę przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego. W szczególności, w jego ocenie, Starosta P. sprawujący nadzór nad stacjami diagnostycznymi nie odniósł sie do kwestii podniesionej we wniosku o wszczęcie postępowania , tj. kwestii rażącego naruszenia warunków prowadzenia stacji w świetle tego, że pięciu diagnostów stacji zostało skazanych za poświadczania nieprawdy i przyjmowanie korzyści majątkowych. Nie dokonał analizy art. 83 b P.r.d. pod kątem wykładni pojęcia "rażącego naruszenia warunków" . Ograniczy się do przytoczenia wyników kontroli i powołania art. 83B P.r.d. Tym samym decyzja okazała się mało czytelna. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zarzuciło odwołującemu się błędną interpretację przepisów prawa o czym miał świadczyć pogląd przedstawiony już we wniosku o wszczęcie postępowania, w myśl którego złamanie prawa przez diagnostów jest tożsame ze złamanie m prawa przez przedsiębiorców, będących właścicielami stacji. Nie zgodziło się z tym stanowiskiem, zwłaszcza, że żadnemu ze współwłaścicieli nie udowodniono np. Poplecznictwa czy innej formy udziału w procederze fałszowania dokumentów. Dalej, odwołując sie do brzmienia art. 83 ust. 3 oraz 83 b P.r.d. podkreśliło, że organ nadzorujący działalność stacji diagnostycznych, tj. Starosta przeprowadził kontrolę stacji, a ta nie wykazał nieprawidłowości. Z kolei norma art. 83b ust. 2 pkt 3c zezwala temu organowi na orzeczenie zakazu prowadzenia stacji diagnostycznej w przypadku rażącego naruszenia warunków jej prowadzenia. Przy czym przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do orzeczenia zakazu, wymaga bowiem wskazania, jakie konkretnie warunki, także wynikające z innych, ogólnych przepisów, naruszył przedsiębiorca. Tymczasem żaden z przedsiębiorców tworzących spółkę nie został skazany, natomiast skazani diagności zostali zastąpienia nowymi. Na koniec podkreśliło, ze diagności wykonują zawód regulowany i na odrębnej podstawie prawnej art. 84 ust. 3 pkt 2 P.r.d. nierzetelnym diagnostom cofa się uprawnienia. Uznało także , ze postępowanie zainicjowane wnioskiem Prokuratora toczyło sie w istocie z urzędu, dlatego zasadnie organ I instancji je umorzył W skardze skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy w G. zaskarżając w całości decyzję organu odwoławczego domagał się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił, podobnie, jak w odwołaniu, naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. Uzasadniając swoją ocenę decyzji zaznaczył, że organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł wad decyzji organu I instancji, ale sam je powielił, bowiem także nie dokonał wykładni normy art. 83 b ust. 2 pk 3c P.r.d. Przede wszystkim nie wyjaśnił pojęcia "rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności", nie wskazał, co pod tym pojęciem rozumie, nie wskazał przykładów takich naruszeń. Przed wszystkim zaś nie poddał tego przepisu analizie w kontekście naruszenia prawa przez diagnostów zatrudnionych w stacji. W konsekwencji swoje stanowisko w sprawie SKO uczyniło nieczytelnym, wymykającym się spod kontroli. Na koniec przytoczył kilka tez orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących poprawności uzasadnień decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, a odnosząc się do przedstawionej w niej argumentacji zarzuciło jej brak spójności, powtarzanie zarzutów odwołania, przytaczanie wyroków sądów administracyjnych bez powiązania ich z konkretnymi zarzutami. Nie zgodziło się także z zarzutem niedostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji zarzucając skarżącemu, że uporczywie przerzuca odpowiedzialność za postępowania diagnostów na przedsiębiorców prowadzących. Tymczasem żaden z przedsiębiorców nie popełnił przestępstwa przeciwko dokumentom. Uczestnicy postępowania M. C., S. C., A. C. i B. W. – A, s.c. w piśmie z [...]r., popierając w całości stanowisko SKO także wnieśli o oddalenie skargi. Podkreślili, ze kontrola nie wykazała żadnych uchybień, ze brak dowodów na nierzetelność badań technicznych i na przestępne współdziałanie ze skazanymi diagnostami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Zatem, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Podkreślić także należy, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a.). Kontrola sądów administracyjnych ograniczona jest zatem tylko i wyłącznie do zbadania, czy w sprawie organy podatkowe nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone są przy tym przez granice sprawy. W konsekwencji treść i zakres rozpoznania sądu administracyjnego determinują właściwe, w każdej sprawie wymagające indywidualnego ustalenia, normy prawa materialnego, które w ostatecznym rezultacie wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd skupił się na ocenie zgodności z prawem decyzji organów administracji publicznej wydanych w toku postępowania zwykłego, zaś samą ocenę legalności zaskarżonych decyzji uzależnił przede wszystkim od analizy właściwego dla okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy stanu prawnego. Przy czym tę analizą poprzedził zbadaniem, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a w konsekwencji, czy prawidłowo dokonano subsumcji przepisów prawnych. Dalej podkreślić należy, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących w istocie naruszenia przepisów proceduralnych, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Zakres postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności. Zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 K.p.a., nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych "do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" sprawy administracyjnej. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Z kolei z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Przedmiot postępowania odwoławczego wyznacza zatem tożsamość pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Tożsamość przedmiotowa powoduje, że organ odwoławczy nie może zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jak i nie może rozszerzyć rozstrzygnięcia na zakres nieobjęty decyzją organu I instancji. Przy tożsamości podmiotowej konieczne jest uwzględnienie możliwości rozszerzenia ze względu na wadliwe pominięcie przez organ I instancji podmiotów, które mają w sprawie interes prawny (art. 28) oraz następstwa prawne (art. 30 § 4 i 5). (B. Adamiak (w:) Komentarz, 2009, s. 483). Wskazać także należy, że zaskarżona decyzja SKO została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Badając pod kątem zasadności zastosowanie tego przepisu przez organ orzekający, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co w konsekwencji pociąga za sobą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego . Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 K.p.a. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przez niego przeprowadzona obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, jako że nie rozpoznał w istocie ponownie sprawy merytorycznie w jej całokształcie. Zazanczyć w tym miejscu należy, że prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Odnosząc to do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji - nie sprostał opisanym wyżej wymogom. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, naruszeniem prawa przez diagnostów zatrudnionych przez uczestników postępowania w stacji diagnostycznej automatycznie nie oznacza, że stacja kontroli pojazdów prowadzona była z rażącym naruszeniem warunków jej prowadzenia. Sąd nie neguje też wyników kontroli stacji, Zwraca jednak uwagę na to, że została ona przeprowadzona wyłącznie pod kątem formalnym posiadania przez przedsiębiorców niezbędnego obiektu, wyposażenia, certyfikatów, zatrudniania uprawnionych diagnostów i pozostałych warunków wymienionych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne pojazdów (Dz.U. nr 40, poz. 275). Potwierdza to także zakres udzielonego przez starostę upoważnienia z dnia 21 sierpnia 2012 r. do sprawdzenia warunków, o jakich mowa w art. 83 ust. 3 P.r.d. Nie przeprowadzono żadnego kontrolnego badania, które potwierdziłoby np. prawidłowość działania urządzeń pomiarowych. Z drugiej strony rozważając kwestię zarzucanego przez skarżącego związku pomiędzy łamaniem prawa przez diagnostów a działaniem stacji zgodnie, bądź niezgodnie z warunkami jej działania ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że przedsiębiorcy nie zostali skazani za fałszowanie dokumentów, a innych dowodów brak. Realizacja obowiązku wyrażonego w art. 7 oraz 77 K.p.a. zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie poświęciły należytej uwagi faktom, na które powoływał się skarżący. Tymczasem z faktu, że jednym wyrokiem skazano pięciu diagnostów zatrudnionych w jednej stacji diagnostycznej za potwierdzanie nieprawdy w dokumentach dopuszczających do ruchu pojazdy i pobierających za to korzyści majątkowe pozwala na stwierdzenie, że fałszowanie dokumentów nie było przypadkiem jednostkowym, dotyczyło bowiem pięciu osób, objętych jednym aktem oskarżenia i jednym wyrokiem, zatem ich działania musiały pozostawać w jakimś związku. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). W myśl art. 83b ust. 1 P.r.d. nadzór nad stacjami kontroli pojazdów sprawuje starosta, który zgodnie z ust. 2 pkt 1 tego artykułu ma obowiązek co najmniej raz w roku przeprowadzić kontrolę stacji kontroli pojazdów w zakresie zgodności stacji z wymaganiami, o których mowa w art. 83 ust. 3 (ust. 2 pkt 1 lit. a/), prawidłowości wykonywania badań technicznych pojazdów (ust. 2 pkt 1 lit. b/) i prawidłowości prowadzenia dokumentacji (ust. 2 pkt 1 lit. c/). W ramach wykonywanego nadzoru starosta wydaje zalecenia pokontrolne i wyznacza termin usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności oraz wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, w sytuacjach określonych w art. 83b ust. 3 lit. a/-c/ P.r.d., tj. złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 83a ust. 4, niezgodne ze stanem faktycznym, nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów w wyznaczonym przez starostę terminie, rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów. Z przytoczonych przepisów wynika, że kontrola, o której mowa w przytoczonych przepisach jest kontrolą działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, do której zgodnie z art. 83c tej ustawy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Środki nadzorcze określone w art. 83b ust. 2 i 3 P.r.d. stosowane są wobec przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów.. Przedmiot kontroli obejmuje swym zakresem oczywiście zgodność z warunkiem określonym w art. 83 ust. 3 pkt 6 P.r.d. w aspekcie działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. W ocenie Sądu należy ponadto rozróżnić kwestię dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej w analizowanym przedmiocie, od wzajemnych stosunków pomiędzy stronami stosunku pracy i związanej z tym ewentualnej odpowiedzialności z tytułu popełnionych przez pracownika przestępstw. Jeżeli osobą prawomocnie skazaną za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko dokumentom nie jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie stacji kontroli pojazdów, to nie w zasadzie nie można zastosować regulacji zawartej w art. 83b ust. 2 pkt 3c P.r.d. skutkującej wydaniem decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów i skreśleniem przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej. Rozszerzająca interpretacja katalogu wymagań stawianych podmiotom gospodarczym jest niedopuszczalna i godzi w chronioną konstytucyjnie zasadę swobody działalności gospodarczej. Oznaczałoby to odpowiedzialność zbiorową. Ale zasada ta może doznać wyjątku, jeżeli właściciel stacji wiedział lub prawidłowo prowadząc stację powinien był wiedzieć, że zatrudnieni przez niego diagności łamią prawo. W takim przypadku można byłoby mówić o rażącym naruszeniu warunków prowadzenia stacji. Jednak w sprawie nie poczyniono żadnych ustaleń dotyczących okoliczności, w jakich skazani diagności popełnili występki, za które zostali skazani. Faktem jest, że Prokurator, który już na etapie postępowania pierwszo instancyjnego wstąpił do sprawy, zatem przysługiwały mu uprawnienia strony, w tym prawo do składania wniosków dowodowych, nie przestawił w tej kwestii żadnych dowodów. Nie zwalniało to jednak organów od wszechstronnego wyjaśnienia tej kwestii, a co najmniej od podjęcia próby jej wyjaśnienia. Tak jednak nie uczyniono. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a oraz art. 135 należało uchylić nie tylko decyzje organu odwoławczego, lecz także decyzję organu I instancji, gdyż postępowanie dowodowe winno był uzupełniony w istotny sposób, a sprawa powinna być rozpatrzona przez organy obu instancji.. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali przede wszystkim, za jakie konkretnie przestępstwa, w jakich okolicznościach popełnione skazani zostali diagności zatrudnienia w stacji diagnostycznej prowadzonej przez przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną A, a w zależności od tych ustaleń zbada i rozważy, czy wspólnicy spółki cywilnej mieli jakiś związek z działalnością diagnostów i jaki, czy mogli przy zachowaniu staranności wiedzieć, ewentualnie zapobiec naruszeniom prawa.