III SA/Gl 427/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Apollo ( spr.) Sędziowie : NSA Krzysztof Wujek WSA Małgorzata Walentek Protokolant : sekretarz sąd. Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi P. P. na czynność Inspektora Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla czynność materialno - techniczną Inspektora Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w D. z dnia [...] r. polegającą na wpisaniu do rejestru gruntów miasta D. nowej powierzchni działki nr A, km [...] położonej w D. przy ul. A, stanowiącej własność P. P., 2. zasądza od Miasta D. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł. ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] r. na podstawie zgłoszenia nr [...] Inspektor Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w D. dokonał zmiany w rejestrze gruntów Miasta D. w jednostce rejestrowej [...], dotyczących działki nr A km [...] położonej w D. przy u. A, a polegających na wykreśleniu powierzchni działki wynoszącej [...] m² wpisaniu nowej powierzchni wynoszącej [...]m² . Wpisu dokonano na podstawie wykazu zmian gruntowych z [...] 2004r. Zawiadomienie o dokonanej zmianie z dnia [...] 2004r., opatrzone pieczęcią Urzędu Miejskiego w D., Wydziału Geodezji i Kartografii oraz podpisem Inspektora doręczono właścicielowi działki p. P. P., który pismem z [...] 2004r., w tym samym dniu doręczonym adresatowi wezwał Urząd Miejski w D., Wydział Geodezji i Kartografii do usunięcia prawa polegającego na bezpodstawnym wpisaniu do ewidencji nowej powierzchni działki i to w sytuacji, gdy nie zostało zakończone postępowanie o rozgraniczenie jego działki z sąsiednią działką o numerze B, km [...]. Zaś organ ewidencji gruntów nie był uprawniony do rozstrzygania sporów o przebieg granic i wielkość powierzchni działek. Ponadto wpis nowej powierzchni powinien był być dokonany decyzja administracyjną. W odpowiedzi na to pismo Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w D. wyjaśnił p. P., iż zmian powierzchni działki nastąpiła z urzędu na podstawie § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454 ) oraz w oparciu o ostateczną decyzję o rozgraniczeniu z dnia [...] r. nr [...] i prawomocne postanowienie sądowe z [...] r. sygn. akt [...]. Te dokumenty powstały w oparciu o dokumentację geodezyjną, która zawierała dane określone w § 61 i 62 powołanego rozporządzenia. Wynikało z niej jednoznacznie, iż przebieg granic działki na A jest zgodny ze stanem użytkowania na gruncie. Natomiast jeżeli rozstrzygnięcie sporu granicznego spowoduje zmianę powierzchni działki, to nowe dane zostaną ujawnione w ewidencji. Ponadto sam właściciel wnosił o ujawnienie nowych danych w ewidencji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego p. P. P. domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności Urzędu Miejskiego Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w D. polegającej na wpisaniu nowej powierzchni jego działki nr A km [...] i przywrócenia poprzedniego zapisu. W jego ocenie nie było podstaw do dokonania zmiany powierzchni działki stanowiącej jego własność. Bowiem w Sądzie Rejonowym w D. toczył się proce o rozgraniczenie jego działki z działką nr B km. [...]. Dopiero po zakończeniu tego sporu w sposób nie budzący wątpliwości można będzie określić powierzchnię działki nr B. Dalej stwierdził, iż prowadzenie ewidencji służy jedynie rejestrowaniu stanów prawnych. Zatem organ ewidencji nie miał prawa rozstrzygać o własności działki, jej powierzchni. Na koniec podkreślił, iż wyraził zgodę jedynie na ujawnienie ustalonych decyzją administracyjną i postanowieniem sądowym granic jego działki, a nie jej powierzchni. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta D. wniósł jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko zajęte przez Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i piśmie z dnia [...] 2004r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę". Dodatkowo wskazał, iż powierzchnia działki skarżącego została ustalona na podstawie współrzędnych punktów granicznych, których położenie zostało ustalone w postępowaniu administracyjnym i sądowym na mapie sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego. Wprowadzając zmiany do ewidencji gruntów organ ewidencyjny musiał zaktualizować nie tylko dane w części kartograficznej operatu, ale także w części opisowej operatu. Sama powierzchnia działki jest wynikiem obliczenia dokonanego w oparciu o położenie punktów granicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należało jednak ustalić, czy skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu przez "czynność" w rozumieniu art. 3§ 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozumieć należy konkretną czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji państwowej, samorządowej i inny organ, który z mocy prawa powołany został do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przykładowo, czynnością taką może być czynność zameldowania (ale nie odmowy zameldowania, które podejmowane jest w drodze decyzji administracyjnej), czynność zarejestrowania z zakresu aktów stanu cywilnego itp. Taką czynnością jest także czynność polegająca na wprowadzeniu zmiany powierzchni gruntów w odniesieniu do gruntu ujętego w ewidencji gruntów i budynków. Bowiem zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz.U. z 2000r. nr 100, poz. 1086 ze zm. ) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zatem wpisanie nowej powierzchni działki skarżącego bezpośrednio wpływa na zakres jego obowiązku podatkowego – w szczególności na wymiar podatku od nieruchomości. Dlatego skargę uznano za dopuszczalną. Art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne wprowadza zasadę wpisywania do rejestru ewidencji gruntów w odniesieniu do gruntów ich położenie, granice, powierzchnie, rodzaje użytków i klas gleboznawczych, oznaczenia prowadzonych dla tych gruntów ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów. W tym miejscu wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. l i 2 pkt 8 ustawy. Prawo geodezyjne i kartograficzne celem ewidencji gruntów jest stworzenie jednolitego dla kraju, systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i ich budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i budynkami. Tak więc ewidencja gruntu ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny (por. w tej mierze rozważania zawarte w wyroku NSA z dnia 8.10.1997 r., sygn. akt II SA 72/97). Zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Wprowadza się do niej jedynie bezsporne dane o gruntach, budynkach, lokalach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 grudnia 2002r. sygn. akt II SAB / Ka 81 / 02 ( nie publ.) kwestię relacji pomiędzy danymi z ewidencji gruntów, a danymi wynikającymi z treści ksiąg wieczystych reguluje art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 124, poz. 1361 ze zm. ) oraz art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z powołanym art. 26 podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków, zaś przywołany art. 21 stanowi, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m. in. do oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych. Spójność systemu powinna zagwarantować zgodność zapisów w ewidencji i w księgach. Z kolei art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nakłada na właścicieli gruntów i budynków obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencja gruntów i budynków, co stanowi realizację zgodności danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Dalej wskazać należy, iż aktualizacja ewidencji gruntów i budynków, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku, to zespół czynności materialno – technicznych będących formą działania administracji publicznej. Nie jest to postępowanie regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem przypadku określonego w § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454 ), zgodnie z którym, w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub wzywa zainteresowanych do przedłożenia wymaganych przepisami dokumentów, tj. dokumentów o jakich mowa w art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dlatego też wszelkie wątpliwości co do zasadności dokonania zmian w ewidencji winny być rozstrzygane decyzją administracyjną wydaną przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, tj. starostę, prezydenta miasta na prawach powiatu. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zmian w operacie kartograficznym i opisowym ewidencji gruntów i budynków Miasta D. w odniesieniu do działki nr A km. [...]stanowiącej własność skarżącego dokonano na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] r. nr [...] mocą której rozgraniczono działkę skarżącego od strony zachodniej i południowej z działkami noszącymi obecnie nr C i D km. [...] oraz na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w D. z dnia [...]r. sygn. akt [...], mocą którego dokonano rozgraniczenia działki skarżącego od strony północnej z działką nr E km. [...]. Na potrzeby postępowania sądowego została sporządzona dokumentacja geodezyjno - kartograficzna, która, jak to wynika z akt administracyjnych została wciągnięta do ewidencji zasobu powiatowego [...] 2003 nr ewidencyjny [...] i wprowadzona do bazy [...] 2003r. Wśród tych dokumentów znajduje się "obliczenie powierzchni uzgadniające z ewidencją gruntów" z [...] 2002r. sporządzone przez geodetę – biegłego sądowego w oparciu o współrzędne. Biegły wykonał dwa obliczenia, po czym wskazał, iż powierzchnią, jaką należy przyjąć do ewidencji gruntów jest powierzchnia [...]m². Taką powierzchnię działki wskazał także sąd rejonowy w przytoczonym postanowieniu. W aktach nadesłanych przez organ ewidencji brak jest innych dokumentów zawierających informację o dacie dokonania innego pomiaru, osobie go wykonującej i wynikach pomiarów. Znajduje się jedynie wykaz zmian gruntowych, który nie pozwala na wyjaśnienie, skąd wzięła się różnica w powierzchni działki skarżącego wyliczonej przez biegłego i powierzchni wskazanej w wykazie zmian gruntowych. Zauważyć przy tym należy, iż biegły pomiaru dokonał z uwzględnieniem współrzędnych punktów granicznych ustalonych decyzją Prezydenta Miasta D. z [...] r. i punktów granicznych wskazujących na proponowany przez biegłego przebieg granicy działki skarżącego z działką nr E, które to dane ostatecznie zostały przyjęte przez sąd w postanowieniu z [...]r. Tę rozbieżność w wynikach pomiarów przeprowadzonych w oparciu o te same punkty graniczne należało wyjaśnić i rozstrzygnąć decyzją administracyjną. Tego nie uczyniono. W myśl art. 6a. ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, tj. Główny Geodeta Kraju, wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie oraz organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Zgodnie z art. 7d. Do zadań starosty należy w szczególności m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz dysponowanie środkami powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Wynika to także wprost z art. 22 ust. 1 cytowanej ustawy. Zatem organem aktualizującym ewidencję gruntów i budynków jest także starosta – prezydent miasta na prawach powiatu, działający przy pomocy geodety. Dlatego pracownik urzędu miasta samodzielnie nie może wykonywać czynności zastrzeżonych dla organu prowadzącego ewidencję. Może to uczynić jedynie na podstawie imiennego upoważnienia udzielonego przez organ. Na żądanie Sadu Prezydent Miasta przedłożył zakres uprawnień inspektora, który wprowadził zmianę do ewidencji gruntów. Wynika z niego, iż inspektor upoważniony był do analizy dokumentacji geodezyjnej będącej podstawą do wprowadzenia zmian, sprawdzania zgodności części opisowej operatu gruntów z treścią mapy, prowadzenie działań koordynujących i wyjaśniających zmierzających do usunięcia wykrytych nieścisłości w dokumentach stanowiących podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Tak oznaczony zakres zadań nie uprawniał inspektora do samodzielnego wprowadzania zmian do ewidencji gruntów. Nadto w pkt. V zakresu czynności zastrzeżono, iż inspektor musi przedkładać przełożonemu do parafowania wszystkie pisma w zakresie powierzonych mu spraw. A więc także zawiadomienia o dokonanych w ewidencji zmianach. Tymczasem zawiadomienie przesłane do skarżącego nie było parafowane. Wobec powyższego na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi uwzględniono skargę i uchylono wpis wprowadzający zmiany nr [...] do rejestru gruntów Miasta D.. Jednocześnie sąd nie dopatrzył się podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ostatnio powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawi art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi.