III SA/Gl 432/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A we W. na postanowienie Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Przedmiotem skargi w sprawie jest postanowienie Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] r. [...] którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia [...] r. wydane przez Związek "B" w K. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń potwierdzających wiedzę i umiejętności z zakresu poradnictwa obywatelskiego. Stan sprawy jest następujący; Wnioskiem z dnia 14.11.2018r., A we W. zwróciła się do Związku "B" z siedzibą w K. o wydanie zaświadczenia o którym mowa art. 11 ust. 3a pkt) 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim i edukacji prawnej potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego, w odniesieniu do J. B., M. P., R. B. Związek "B" z siedzibą w K. postanowieniem z dnia [...]. w odpowiedzi na wniosek odmówił wydania żądanego zaświadczenia o którym mowa w art 11 ust. 3a pkt) 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim i edukacji prawnej potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego w odniesieniu do osób wskazanych we wniosku. Wskazał, iż kryteria uzyskania zaświadczenia w trybie zgodnym z art. 11 ust. 3a pkt 2 w/w ustawy określa regulamin Związku "B" z siedzibą w K. w przedmiocie prowadzenia szkoleń, kursów doszkalających i wydawania zaświadczeń, w szczególności § 5 oraz 6 tegoż regulaminu. Zaznaczył, iż dopiero spełnienie określonych regulaminem warunków oraz kryteriów daje podstawy do wydania zaświadczenia osobie wnioskującej, a przedłożone dokumenty nie dają podstaw do wydania przez, zarząd związku stosownego zaświadczenia. W zażaleniu na postanowienie Związku "B" w K. z dnia [...] r. odmawiającego wydania zaświadczeń potwierdzających wiedzę i umiejętności z zakresu poradnictwa obywatelskiego skierowanym do Prezydent Miasta Katowice A we W. – dalej skarżący, strona działając na podstawie art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej kpa w zw. z art. 17 pkt 4) kpa zakwestionowała odmowę wydania postanowienia z dnia 22.11.2018 r. Wskazała, iż organizacja społeczna jaką jest Związek "B" w K. nie ma żadnej podstawy prawnej do ustanawiania "regulaminu", który miałby mieć wiążący charakter "na zewnątrz". Kwestię wydawania zaświadczeń normuje bowiem ustawa, a nie regulamin. Przesłanki wydania zaświadczenia określa zatem ustawa i nie może określać jej regulamin. Z ustawy z dnia 05.08.2015r. o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej nie wynika dla podmiotu, o którym mowa w art. 11a ust. 3a pkt 2), uprawnienie do reedukacji, ponownego egzaminowania radców prawnych z wiedzy i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego. W ocenie strony zaskarżone odmowne postanowienie jest wydane z rażącym naruszeniem art. 3a ust. 2 w/w, ustawy, skoro wydania zaświadczenia odmawia się stały mediatorom wpisanym na listy prowadzone przez prezesów sądów, a poradnictwo obywatelskie obejmuje również mediację. Zaskarżone postanowienie nie spełnia także wymagań określonych w art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 126 kpa. Prezydent Miasta Katowice postanowieniem nr [...] z [...] r. stwierdził, iż zażalenie strony na postanowienie Związku "B" z siedzibą w K. z dnia [...] r. jest niedopuszczalne w świetle art. 217 kpa, który reguluje wydawanie zaświadczeń przez organy administracji publicznej. Wskazał, iż definicja organu publicznego znajdująca się w art. 5 § 1 ust. 2 kpa, wskazuje również jako organy publiczne podmioty załatwiające indywidualne sprawy rozstrzygane w drodze decyzji albo załatwiające sprawy milcząco. Zaznaczył, iż ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej (Dz. U. z 2017 poz. 2030 z późn. zm.) w brzmieniu dokonanym zmianą ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej oraz niektórych ustaw, polegająca na dodaniu akt. 11 ust. 3a i 11a-11d, dają uprawnienia do wydawania zaświadczeń przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkoleń (art. 11 ust. 2). Brak jest w przepisach wskazanych wyżej dla podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkoleń załatwiania spraw rozstrzyganych w drodze decyzji lub załatwianych milcząco, a tym samym nie można Związku [...] traktować, jako organu określonego w art. 217, a co więcej stosować do tych zaświadczeń przepisów kpa. W konsekwencji zdaniem organu brak jest uregulowania dotyczącego uprawnienia do składania zażaleń na postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia. Nawet przyjmując, iż kodeks postępowania administracyjnego stosuje się również do zaświadczeń wydawanych przez podmioty opisane w opinii, to zważyć należy, iż starosta nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów organizacji społecznej (do takiej kategorii należy Związek "B"), a organem takim jest organ państwowy sprawujący nadzór nad działalnością organizacji (art.17 pkt. 4 kpa). W tym kontekście zdaniem organu organem II stopnia jest Minister Sprawiedliwości z uwagi na treść art. 11b ust. 2 i 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej, bądź też Wojewoda, prowadzący listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów". W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na postanowienie Prezydenta Miasta Katowic z dnia [...] r. [...] stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia strona wniosła o jego uchylenie i zasadzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych  W uzasadnieniu wskazała, iż Prezydent Miasta Katowice jest organem nadzoru nad Związkiem "B" w K., który wydał odmowne orzeczenie w przedmiocie wydania zaświadczenia. W jej ocenie Związek "B" w K. z racji nadania mu publicznoprawnych uprawnień do wydawania zaświadczeń przez Ministra Sprawiedliwości stosowną decyzją administracyjną jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Prezydent Miasta Katowic jest organem wyższego stopnia na podstawie art. 17 pkt 4) kpa gdyż jest organem państwowym sprawującym nadzór nad działalnością zarządu tej organizacji społecznej, co jest ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym. Nie jest możliwe aby organem II stopnia był alternatywnie " Minister Sprawiedliwości bądź też Wojewoda". Właściwy może być wyłącznie jeden organ, a nie jakikolwiek, i jest nim organ nadzoru. Z tych powodów zdaniem strony organ nadzoru miał obowiązek rozpoznać zażalenie merytorycznie, a nie stwierdzać jego niedopuszczalność. Prezydent Miasta Katowice w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko zajęte w sprawie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sporu jest postanowienie organu z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia [...]. wydane przez Związek "B" w K. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń potwierdzających wiedze i umiejętności z zakresu poradnictwa obywatelskiego dla osób wskazanych we wniosku z dnia [...] r. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na w/w postanowienie organ wskazał na treść art. 217 kpa zgodnie z którym Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§1). W myśl § 2 zaświadczenie wydaje się, jeżeli:1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. § 3. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.(....). W doktrynie wskazuje się, iż niedopuszczalność zażalenia może wynikać zarówno ze względów podmiotowych, jak i przedmiotowych. W ocenie organu zasadność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia związana jest z faktem iż Związku [...] nie można traktować jako organu określonego w art. 217 kpa a co więcej stosować do tych zaświadczeń przepisów kpa. W konsekwencji w ocenie organu zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia stronie potwierdzających wiedzę i umiejętności z zakresu poradnictwa obywatelskiego członków A jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu stanowisko organu, zajęte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe co oznacza, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a to art. 217 i art. 219 kpa. Na wstępie zauważyć należy, iż postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Jest to postępowanie o zakresie stosowania bardzo szerokim pod względem podmiotowym albowiem obowiązuje ono wszystkie organy, o których mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i dostępne jest wszystkim osobom, które na podstawie przepisu prawa lub bez względu na swój interes prawny muszą uzyskać poświadczenie prawa lub faktów, a jednocześnie ma ono wąski zakres stosowania przedmiotowy – wyłącznie dotyczy jednej grupy czynności materialno-technicznych administracji publicznej. Postępowanie administracyjne w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony ze względu na niezbyt rozbudowaną jego regulację prawną, założoną w przepisach szybkość działania organu administracyjnego przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów. Minimalne rygory proceduralne muszą być w tym postępowaniu zachowane ponieważ idzie tu o wystawienie dokumentu, który ma urzędowy charakter i który w myśl art. 76 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 3.wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, s.733). Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń określa art. 217 § 1 kpa, który stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. § 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. § 3 Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.(....). Zgodnie zaś z przepisem art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie J. B., Prezes A zwrócił się pismem z 14.11.2018r. do Zarządu Związku B w K. – dalej związek- o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. w związku z art. 11 ust.3a pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim – dalej ustawa- o którym mowa w tym przepisie w odniesieniu do J. B., M. P., R. B. Związek pismem z dnia [...]r. poinformował, iż wydanie zaświadczenia w trybie zgodnym z art. 11 ust.3a pkt 2 ustawy potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego w odniesieniu do osób wskazanych we wniosku nie może zostać uwzględniony . Zgodnie z art.11d ustawy lista organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów jest prowadzona przez wojewodę i Związek B w K. jest wymieniony w tejże liście prowadzonej przez wojewodę śląskiego. Brak wydania zaświadczenia żądanego przez J. B. o treści wskazanej w piśmie z dnia 14.11.2018r. nie skutkuje uznaniem, iż w sprawie doszło do wydania rozstrzygnięcia. Działanie może polegać wyłącznie na wydaniu zaświadczenia o żądanej treści co wynika z treści art. 217 kpa. Zatem nie można rozpoznać złożonego wniosku w innym trybie niż tryb określony w art. 11 ust.3a pkt 2 ustawy zgodnie z którym nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która:1) posiada wykształcenie wyższe, 2) ukończyła z oceną pozytywną szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego, zwane dalej "szkoleniem", albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2. Ten ostatni przepis stanowi, iż organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zatem nie można urzędowo potwierdzać informacji które nie są objęte zaświadczeniem ściśle określonym w w/w przepisach ustawy. Z tego powodu nie istniał tryb wzruszenia w formie zażalenia braku uzyskania zaświadczenia o żądanej treści przez J. B. Zaświadczenie może być wydane tylko wtedy gdy są spełnione warunki prawa szczegółowo określone w ustawie. Z tego powodu, gdy nie doszło do wydania zaświadczenia zastosowanie zażalenia nie było prawnie dopuszczalne. Końcowa odnosząc się do skargi to zauważyć trzeba, iż Wojewoda jest organem w sensie funkcjonalnym a organizacja poradnicza jest jedynie podmiotem realizującym ściśle określone zadania wynikające z ustawy w związku z faktem jej ujęcia na liście organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa . W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się przesłanek do uwzględnienia skargi i oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.