III SA/Gl 434/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Krzanowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 14 grudnia 2018 r. nr NPII.4131.1.650.2018 w przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 14 grudnia 2018 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Krzanowicach z 8 listopada 2018 r. nr XLV/273/2018 w sprawie obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych jako sprzecznej z art. 41a ust. 3 i 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na sesji 8 listopada 2018r. Rada Miejska w Krzanowicach podjęła uchwałę nr XLV/273/2018 na podstawie art. 41a, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwałę doręczono organowi nadzoru 14 listopada 2018r. Dokonując analizy uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 41a ust. 5 ustawy, gdyż w § 10 uchwały stwierdzono, że po wniesieniu projektu uchwały lub wniosku określonego w § 2 wraz z wykazem mieszkańców popierających inicjatywę Przewodniczący przekazuje go Burmistrzowi w celu sprawdzenia pod względem formalnym. Zapis ten w ocenie organu nadzoru nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 41a ust. 5 ustawy, gdyż nie określa wymogów formalnych jakim muszą odpowiadać składane projekty takimi jak chociażby tytuł uchwały, podstawa prawna wydania regulacji, termin wejścia w życie. Powyższe stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie wykonania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w przepisie, w sposób kompleksowy, precyzyjnie i konkretnie. Nadto zgodnie z art. 41a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym projekt uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy. Za sprzeczne z prawem, wykraczające poza zakres delegacji ustawowej należało uznać, w ocenie organu nadzoru, regulację § 2 uchwały w zakresie, w jakim przewiduje, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza może polegać na " zgłoszeniu wniosku o zmianę treści uchwały lub zgłoszeniu wniosku o przygotowanie projektu uchwały. Wniosek ten powinien określić główne tezy uchwały i uzasadnienie" oraz § 11 ust. 2 uchwały, z którego wynika, że to Burmistrz przygotowuje projekt uchwały spełniający tezy wniosku, a zatem to projekt Burmistrza staje się przedmiotem obrad Rady Gminy. W ocenie organu nadzoru ustawodawca wymaga wniesienia przez grupę mieszkańców gotowego projektu uchwały. W ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej to członkowie wspólnot samorządowych mają prawo opracowania i złożenia projektu uchwały, który z mocy prawa, po spełnieniu warunków formalnych, winien zostać poddany głosowaniu na posiedzeniu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Regulacja § 3 uchwały jest zbędna gdyż kwestie te uregulowano w art. 41a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru uznał wskazane powyżej naruszenia za stojące w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika z porównania treści zakwestionowanej regulacji. Gmina Krzanowice pismem z 14 stycznia 2019r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w trybie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminny domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwała rady Miejskiej w Krzanowicach nr XLV/273/2018 podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że celem ustawodawcy było stworzenie nowego instrumentu umożliwiającego mieszkańcom wpływ na tworzenie prawa miejscowego. Organ nadzoru nader rygorystycznie przyjął, że organ gminy winien określić wymogi formalne projektu uchwały powstałego z inicjatywy mieszkańców. Wprowadzenie zatem jakiejkolwiek zmiany podczas procedowania projektu uchwały zmieni jego status i w konsekwencji przestanie być inicjatywą obywatelską. W ocenie skarżącego kwestionowany przepis daje mieszkańcom gminy możliwość uczestnictwa w tworzeniu prawa i realizowaniu zasady demokracji bezpośredniej z art. 11 ust. 2 ustawy o samorządzie gminny tj. w głosowaniu powszechnym (wybory, referenda) lub za pośrednictwem organów gminy. Instytucja obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jawi się jako instrument mieszany, oparty na wniosku mieszkańców gminy pozostający ostatecznie do rozstrzygnięcia właściwym organom gminy, co znajduje oparcie w art. 2 Konstytucji RP. Nadto w preambule do Konstytucji RP znajduje się odwołanie do zasady subsydiarności i dialogu społecznego mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej zawarte w kwestionowanej uchwale rozwiązanie przewidujące możliwość wystąpienia przez mieszkańców z wnioskiem do organu wykonawczego o przygotowanie treści uchwały, przy jednoczesnym wskazaniu poddanej regulacji materii, stanowi znacznie lepszą i pełniejszą realizację celu o jaki chodziło ustawodawcy (postanowienie SN z 9.09.2010r. III SO 16/10). Zgodnie z § 11 ust. 3 zakwestionowanej uchwały komitet inicjatywy uchwałodawczej każdorazowo zawiadamiany jest o terminach posiedzenia komisji Rady i sesji Rady, na których procedowana będzie inicjatywa, co stanowi zabezpieczenie interesu jej inicjatorów. Podkreślono, że zgodnie z § 57 ust. 2 Statutu Gminy Krzanowice, aktem prawa miejscowego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2014r. poz. 1374 ze zm.) zawiera szczegółowe składniki projektu uchwały Rady Miejskiej obejmujące tytuł uchwały, podstawę prawną, postanowienia merytoryczne, w miarę potrzeby określenie źródła finansowania, określenie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały i złożenie sprawozdania, ustalenie terminu obowiązywania lub wejścia w życie uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swe stanowisko w sprawie. Odwołano się do art. 41a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym projekt uchwały winien uzyskać poparcie określonej liczby mieszkańców, co wyklucza jedynie przygotowanie samego wniosku o podjęcie uchwały lub jej założeń. Nadto projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady na najbliższej sesji po jego złożeniu (art. 41a ust. 3 ), co stoi w sprzeczności z treścią § 11 ust. 3 uchwały. Odnośnie kwestii stosowania § 57 ust. 2 Statutu Gminy, to organ nadzorczy wskazał, że uchwała nie odwołuje się do tej regulacji, a przywołanie tego przepisu w treści uchwały zmieniałaby ocenę kwestionowanych zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r. poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zakres właściwości sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawą prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego był art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oceniając przedmiotowe rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów, uznać należało, że nie narusza ono prawa. W myśl art. 41a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Analizując pojęcie "obywatelska inicjatywa uchwałodawcza", jak podkreśla doktryna, wskazać trzeba, że jest to instrument udziału (partycypacji) w samorządzie terytorialnym, który prowadzi do rozwoju lokalnego społeczeństwa obywatelskiego, jako świadomej wspólnoty ludzi zamieszkujących określony teren. Istotą omawianej instytucji jest uprawnienie do rozpoczęcia procesu uchwalania prawa lokalnego przez gminę. Zgodnie z art. 41a ust. 5 ustawy, rada gminy zobligowana jest do określenia, w drodze uchwały, ram formalno-prawnych jej wykonywania, czyli szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a ustawy o samorządzie gminy wynika, że wnoszenie uchwał (zgłaszania inicjatyw) przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców gminy powinno być realne. Rada gminy, wykonując obowiązek zawarty w art. 41a ust. 5 ustawy, powinna dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców gminy inicjatyw w tym zakresie. Rację należy przyznać organowi nadzoru, że projekt uchwały złożony przez grupę mieszkańców gminy winien odzwierciedlać ich stanowisko w sprawie, a zatem nie może ograniczać się do skierowania do organu uchwałodawczego gminy ogólnej idei i zlecenie nadania jej formy uchwały Burmistrzowi, gdyż przyjęcie takiej zasady powodowałoby, że projektowania uchwała stanowiłaby inicjatywę tego podmiotu, a nie grupy mieszkańców. Podkreślić również trzeba, że projekt przed rozpoczęciem jego procedowania przez organ uchwałodawczy winien być zaakceptowany przez określona grupę mieszkańców, co wynika z art. 41a ust. 2 ustawy, a zatem nie może mieć jedynie ogólnego charakteru, a winien odzwierciedlać wolę wnioskodawców. Warto w tym miejscu powołać art. 41a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że projekt uchwały obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji, co uniemożliwia jego procedowanie w przewidzianym w uchwale trybie. Ocena organu nadzorczego § 10 uchwały znajduje oparcie w powołanych przepisach rangi ustawowej. Zasadnie stwierdzono, że uchwała w powyższym zakresie narusza przepisy prawa, co skutkuje uznaniem nieważności całości uchwały jako niezawierającej elementów wskazanych w przepisach ustawy. W tym kontekście należało również ocenić § 11 ust. 2 i 3 uchwały jako korelujące z przedstawioną przez Radę Miejską koncepcją procedowania projektów obywatelskich, a która to nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji badana uchwała winna zgodnie z art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zawierać określenie wymogów formalnych takich jak szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Pogląd wyrażony w skardze, że § 57 ust. 2 Statutu Gminy określa szczegółowe składniki projektu uchwały Rady Gminy, a zatem nie ma podstaw do jego powtórzenia w badanej uchwale nie zasługuje na akceptację. Badana uchwała nie odwołuje się do tego uregulowania, ani też nie wskazuje, które z elementów tam wymienionych i w jakim zakresie mają zastosowanie w sprawie. Nadto skoro wydanie uchwały opiera się o delegację ustawową z art. 41a ust. 5 ustawy to wydana na tej podstawie uchwała winna określać szczegółowo wskazane tam przesłanki, czego nie uczyniono. Zasadnie organ nadzoru uznał, że regulacja § 3 uchwały jest zbędna, gdyż kwestie te ujęto w art. 41a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a ich powtarzanie w treści uchwały jest niedopuszczalne. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga uległa oddaleniu.