III SA/Gl 437/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu [...] w K. z dnia [...] r., nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. (dalej jako Prezes WUG, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (dalej jako Dyrektor OUG, organ I instancji) z [...] r. w przedmiocie: - ustalenia F. P. opłaty podwyższonej za wydobycie w okresie od lutego do marca 2020 r. bez wymaganej koncesji [...] ton kopaliny (piasku) z części działek gruntowych o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości B., gmina D., powiat [...], w wysokości [...] zł; - umorzenia postępowania wobec M. P., M. S., T. S.. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia [...] r. organ I instancji powziął wiadomość z pisma Wojewody [...] o samowolnym wydobyciu kopaliny. Pracownicy organu I instancji dokonując [...] r. wizji na terenie działki [...], na której miało dochodzić do eksploatacji nie stwierdzili jej śladów. Jednocześnie stwierdzili ślady wydobycia na części działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Eksploatacja prowadzona była jednym poziomem, systemem stokowym. Stwierdzono również, że na tym terenie już wcześniej mogła być prowadzona eksploatacja piasku, a granica pomiędzy nowym, a starym wyrobiskiem była wyraźnie widoczna. W rejonie wyrobiska zeskładowano również masy ziemne, za pomocą których wyrównywany był teren działki [...] poprzez tworzenie nasypu. Na podstawie dokonanych oględzin stwierdzono, że eksploatowany był piasek. Niemniej jednak w rejonie wyrobiska brak było maszyn służących do wydobywania oraz wywozu kopaliny, choć istniały ślady maszyn o podwoziu kołowym. Podczas tych oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiarów terenu przekształconego w wyniku robót ziemnych, na którym widoczne były świeże ślady wydobywania kopaliny. Pomiarów dokonano służbowym odbiornikiem GPS typ [...] firmy [...], z użyciem poprawek położenia punktów systemu [...]. Wyniki pomiaru odwzorowano również na szkicu polowym. Organ I instancji uzyskał od Starosty [...] informacje, że przedmiotowy teren nie jest objęty koncesją na wydobywanie kopaliny ze złóż, że dla przedmiotowego terenu nie prowadzono postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną oraz, że nie były wydawane decyzje dotyczące rekultywacji. Nadto Dyrektor Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w [...] , pismem z [...] r. poinformował, że Starosta [...] nie wydawał pozwoleń na budowę ani też żadnych decyzji zatwierdzających projekty budowlane oraz że nie zostało przyjęte żadne zgłoszenie robót budowlanych dotyczących inwestycji na działkach numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Z kolei pismem z [...] r. Dyrektor Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. przekazał m.in.: potwierdzone za zgodność z zasobem informacje z rejestru gruntów, kopię mapy ewidencyjnej, kopię mapy zasadniczej, mapę przeglądową, opisy topograficzne oraz współrzędne punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej zarówno poziomej jak i wysokościowej. Poinformował również, że dla działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości B., gmina D., jak również dla całego powiatu [...] obowiązującym układem współrzędnych płaskich jest układ "[...]", natomiast obowiązującym układem wysokościowym jest układ "[...]". Z przedstawionych wyżej pism Starosty [...] wynikało, że teren przedmiotowych działek nie jest objęty decyzjami administracyjnymi uzasadniającymi prowadzenie prac ziemnych. Zawiadomieniem z [...] r. wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, uznając jako strony postępowania właścicieli działek, zawiadamiając jednocześnie strony postępowania o terminie przeprowadzenia oględzin przedmiotowego terenu i informując strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (art. 10 §1 KPA). W dniu [...] r., przeprowadzono oględziny na terenie działek ewidencyjnych objętych postępowaniem, co zostało udokumentowane protokołem. W trakcie oględzin na terenie działek o nr ew. [...] i [...], stwierdzono że stan zagospodarowania tych działek w rejonie wyrobiska nie uległ zmianie w stosunku do wizji przeprowadzonej w dniu [...] r. W związku z powyższym nie dokonywano ponownych pomiarów wyrobiska. Wykonano jedynie pomiar kontrolny na punkcie wysokościowej osnowy geodezyjnej nr [...]. Odchyłka wysokościowa określona podczas pomiarów metodą RTN na ww. punkcie osnowy geodezyjnej nie przekracza wartości dopuszczalnych, określonych standardami. W rejonie wyrobiska brak było maszyn służących do robót ziemnych. Podczas oględzin obecny był jedynie skarżący, który oświadczył, że działkę [...] kupił w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku. W jego ocenie eksploatację działki prowadził wcześniej PGR, a później jeszcze pobliska cegielnia, która wykorzystywała piasek przy produkcji cegieł. Powstałe w ten sposób zagłębienia zostały wypełnione przez okolicznych mieszkańców śmieciami, a proceder wysypywania śmieci trwał nadal mimo wywieszenia przez stronę tablic informacyjnych zakazujących tej praktyki. Gmina zwróciła się do niego o oczyszczenie terenu i teren ten zobowiązany był na własny koszt oczyścić. Zdecydował się wówczas na wyrównanie terenu, a usługę tą wykonał Gminny Zakład Komunalny po stosownych uzgodnieniach z zastępcą wójta. W zamian za tą usługę strona przekazała trzy przyczepy gruzu wymieszanego z piaskiem z terenu w/w działki z przeznaczeniem na utwardzenie pobliskiej drogi. Na jedną przyczepę mieściło się ok 2,5 tony piasku wymieszanego z gruzem. Prace te zostały wykonane na początku [...] r. Podał, że prace były wykonane z jego inicjatywy, bez udziału jego żony oraz właścicieli działki nr [...]. Strona podała, że zleciła wykonanie oczyszczenia jej działki, ponieważ było jej wstyd, że jej działka tak wygląda. Oświadczenie do protokołu oględzin złożył również zastępca wójta, który potwierdził, że w [...]r. za pomocą koparko-ładowarki, ciągnika i przyczepy wykonano usługę na działce strony. Z tego terenu wywieziono 3 przyczepy ciągnikowe gruzu, piasku, jako podkład pod drogę gminną, budowaną w niedalekiej odległości. Świadek miał świadomość, że jest to sprzątanie nielegalnego wysypiska śmieci. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że doszło do odłączenia kopaliny od złoża, czego dokonała strona. To strona bowiem z własnej inicjatywy zleciła wykonanie usługi sprzątania i równania przedmiotowego terenu. Na podstawie dokonanych pomiarów, dokumentacji fotograficznej opracowano sprawozdanie z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości wydobytej kopaliny bez koncesji. W wyniku obliczeń stwierdzono, że ilość wydobytej kopaliny jest znacznie większa, niż owe 3 przyczepy wywiezione przez Gminny Zakład Komunalny. Tak ustalony stan faktyczny organ I instancji poddał ocenie przez pryzmat przepisów art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 19, art. 140 ust. 1, art. 143 ust. 2 pkt 2 oraz art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 - dalej jako pgg). Oran uznał, że dokonana eksploatacja winna być przeprowadzona po uzyskaniu koncesji, czego strona nie uczyniła. A skoro tak, to od wydobytej kopaliny naliczona została opłata podwyższona stanowiąca iloczyn czterdziestokrotności stawki opłaty eksploatacyjnej oraz wagi wydobytej kopaliny. Organ umorzył postępowanie wobec żony skarżącego oraz współwłaścicieli działki [...] uznając, że eksploatację prowadziła wyłącznie strona. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona zarzuciła: - naruszenie art. 7 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, - naruszenie art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; - naruszenie art. 77 ust. 1 kpa poprzez nieuwzględnienie materiału przedłożonego przez stronę a po jego przedłożeniu dokonanie swobodnej oceny dowodów. W oparciu o te zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezes WUG w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska strony nie podzielił w całości uznając za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji oraz dokonaną wykładnię przepisów prawa materialnego. Przesłankami do ustalenia opłaty podwyższonej jest prowadzenie wydobycia przez podmiot, który nie posiada koncesji i nie zgłosił zamiaru wydobywania kopaliny dla zaspokojenia potrzeb własnych organowi nadzoru górniczego. W okolicznościach niniejszej sprawy te przesłanki zostały spełnione, albowiem strona nie posiadała koncesji, zaś ilość wydobytej kopaliny znacznie przekroczyła limit wydobycia dla własnych potrzeb. Organ nie dał wiary twierdzeniom strony, że wydobyła jedynie trzy przyczepy gruzu i piasku. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że w obliczeniu objętości wydobytej kopaliny uwzględnione zostało wcześniejsze wydobycie prowadzone przez PGR oraz pobliską cegielnię. Pomiary zostały dokonane bowiem wyłącznie według świeżych śladów wydobycia, które można było odróżnić od wcześniejszych śladów. Do obliczeń wykorzystano rzędne górnej krawędzi wyrobiska skokowego wyznaczone przez uprawnionego pracownika organu I instancji. Wartości wyznaczone przez organ od wschodniej części wyrobiska były mniejsze od wartości terenu przedstawionych na mapie. Było to działanie korzystne dla strony, a mające oparcie w niepodważalnych wynikach pomiarów. Granica pomiędzy starą a świeżą eksploatacją była zaś wyraźnie widoczna. Ustalony okres wydobycia również był prawidłowy i obejmował okres pomiędzy zgłoszeniem faktu prowadzenia nielegalnej eksploatacji a datą pierwszej wizji w terenie. Organ odwoławczy wskazał również, że strona pozostawała w toku postępowania bierna i nie zgłosiła żadnego wniosku dowodowego. Prezes WUG podniósł również, że prawidłowo ustalono prowadzenie eksploatacji przez stronę na działce niestanowiącej jego własności, albowiem, jak sama strona zeznała – wykonała prace z własnej inicjatywy i bez udziału żony i współwłaścicieli działki sąsiedniej. Zastępca wójta zaś potwierdził, że prace wykonano na terenie wskazanym przez właściciela działki. W skardze do tutejszego Sądu strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ nie przesłuchał pracowników Gminnego Zakładu Komunalnego na okoliczność prowadzonych na jego działce prac i ilości wywiezionego piasku i gruzu. Wniosek taki skarżący złożył już w odwołaniu. Jest on o tyle istotny, że na pewnym etapie prac mogło dojść do przesunięcia mas ziemnych z jednej strony na inną po to, by możliwym było wyrównanie działki. Wskazał, że organ nie uwzględnił stanu działki istniejącego w dacie jej nabycia przez stronę. Zarzucił ponadto, że wydobycia kopaliny mogli dokonywać lokalni mieszkańcy, na co skarżący nie miał wpływu ani też nie był w stanie temu zapobiec. Tych okoliczności organ nie wyjaśnił wydając decyzję naruszającą zasady zaufania obywateli do organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy dopuściły się uchybienia przepisom postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędy organu zaś dotyczą ustalenia stanu faktycznego sprawy, a są konsekwencją naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa). W myśl tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie ulega wątpliwości, że gromadząc materiał dowodowy sprawy organ nie działa w próżni i ustalenia te czyni przez pryzmat regulacji przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim wskazać należy na regulację art. 143 ust. 2 pkt 2 i art. 143 ust. 3 pgg. W myśl tych przepisów stroną postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej jest podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji (art. 143 ust. 2 pkt 2), a w razie jego braku stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność (ust. 3). Czyniąc ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie organy stanęły na stanowisku, że skarżący prowadził działalność bez wymaganej koncesji, a zatem, że podstawą ustalenia opłaty jest przepis art. 143 ust. 2 pkt 2 pgg. W konsekwencji ustalając ilość wydobytej kopaliny organy przyjęły objętość kopaliny wydobytą nie tylko z działki, której skarżący jest właścicielem, lecz również z działki sąsiedniej, której prawo własności przysługuje innym osobom, ustalonym zresztą przez organ. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że stroną postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej winien być skarżący, ponieważ to on "z własnej inicjatywy i bez udziału właścicieli działki sąsiedniej" prowadził prace. Wniosek taki nie wynika jednak ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy oparły się bowiem na wyjaśnieniach strony złożonych podczas oględzin działki [...] r. oraz zeznaniach świadka – zastępcy wójta – złożonych podczas tej czynności procesowej. Niemniej jednak skarżący opisując prace wykonane na działce podał, że zdecydował się na wyrównanie jego działki, na jego zlecenie Gminny Zakład Komunalny wykonał sprzątanie jego działki, w zamian za co przekazał na rzecz gminy piasek i gruz z jego działki, zlecił oczyszczenie działki, ponieważ było mu wstyd, że jego działka tak wygląda. Zastępca wójta zeznał wówczas, że usługa Gminnego Zakładu Komunalnego wykonana była na działce skarżącego, a z terenu wskazanego przez skarżącego wywieziono trzy przyczepy gruzu i piasku jako podkład pod drogę gminną. Z powołanych zeznań wynika, że prace równania terenu i wywożenia piasku i gruzu wykonane były na działce skarżącego. Jednocześnie nie wynika z nich wniosek, który wyprowadziły organy, że skarżący prowadził prace na działce sąsiedniej, której nie był właścicielem. Zebrany przez organ materiał dowodowy jest w tym zakresie niewystarczający. Skarżący bowiem zajął jednoznaczne stanowisko co do tego, że prace prowadził wyłącznie na swojej działce, zaprzeczając jednocześnie, by przyjęły one zakres przekraczający wywiezienie trzech przyczep ciągnikowych piasku i gruzu z jego działki. Tymczasem ze stwierdzenia skarżącego, że prace były prowadzone z jego inicjatywy i bez udziału właścicieli działki sąsiedniej organ wywodzi, że skarżący wydobył [...] ton piasku z terenu obu działek. W materiale dowodowym brakuje jednak dowodów na okoliczność, że to skarżący prowadził eksploatację z działki sąsiedniej oraz, że prowadził eksploatację w zakresie przekraczającym owe trzy przyczepy ciągnikowe. Co więcej z protokołu oględzin wynika, że w rejonie wyrobiska zeskładowane były masy ziemne, za pomocą których wyrównywany był teren działki nr [...], co sugeruje, że to na tej działce skarżący prowadził prace, a nie na działce [...]. Nadto organ uznał, że w ciągu dwóch miesięcy miało dojść do wywiezienia [...] ton piasku. W przeliczeniu na przyczepę ciągnikową taka ilość piasku wymagałaby około [...] kursów. Nawet pojazd o ładowności 30 ton musiały wykonać ponad [...] kursów, co zapewne nie uszłoby uwagi okolicznych mieszkańców. Organ jednakże nie przeprowadził w tym zakresie żadnego dowodu. Z opisanych zaś wyżej zeznań skarżącego i zastępcy wójta, złożonych w toku oględzin wyprowadził wniosek, który z tych dowodów nie wynikał. Poprzestając na tych dowodach zaniechał dalszych czynności dowodowych, które były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów wyprowadzając z zebranych dowodów wniosek, który z nich nie wynikał. Nadto nie zgromadził materiału niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie usprawiedliwia błędu organu stwierdzenie, jakoby skarżący był w toku postępowania zupełnie bierny. Wyprowadzenie wniosku z materiału dowodowego, który zeń nie wynika obciąża organ i czyni wydane decyzje wadliwymi. Doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni postępowanie dowodowe i przesłucha pracowników Gminnego Zakładu Komunalnego prowadzących prace porządkowe na zlecenie skarżącego, na okoliczność robót prowadzonych na działce skarżącego i na nieruchomości sąsiedniej o numerze [...] oraz zakresu tych prac. Organ zbada prawdziwość twierdzeń skarżącego co do tego, że pod budowę położonej nieopodal drogi gminnej przekazał jedynie 7,5 tony piasku i gruzu. Wyjaśnienie tego wątku może pomóc w ustaleniu, czy rzeczywiście skarżący przekazał nieodpłatnie jedynie 7,5 tony, czy też w rzeczywistości ta ilość była większa, odpowiadająca ilości wydobytej kopaliny ustalonej przez organ I instancji. W tym celu zwróci się do gminy o przesłanie umowy zawartej pomiędzy skarżącym a gminą lub Gminnym Zakładem Komunalnym, na podstawie której doszło do wykonania prac porządkowych, celem ustalenia ich zakresu oraz ilości przekazanego gminie nieodpłatnie kruszywa. Pomocne może się okazać ustalenie skąd pochodził piasek wykorzystany pod budowę drogi i jaka była jego ilość. W tym zakresie organ rozważy konieczność pozyskania dokumentacji z budowy drogi. Wszczęcie postępowania było następstwem pisma złożonego przez nieznaną osobę do Urzędu Wojewódzkiego w R., a które następnie zostało przekazane do organu I instancji. Tymczasem organ nawet nie podjął próby ustalenia czy którykolwiek z mieszkańców był świadkiem wywożenia kruszywa z działek. Wreszcie – po uzyskaniu opisanej wyżej dokumentacji - organ rozważy zasadność ponownego przesłuchania zastępcy wójta jak i samego skarżącego na okoliczność współpracy w oczyszczeniu działki, rozliczeń z tym związanych, podstawy przekazania piasku i gruzu pod budowę drogi oraz ilości przekazanego materiału. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ rozważy, czy skarżący prowadził wydobycie z obu działek, co uzasadniałoby ustalenie opłaty podwyższonej na podstawie art. 143 ust. 2 pkt 2 pgg, czy też zasadnym będzie zastosowanie art. 143 ust. 3 pgg i ustalenie opłaty osobno skarżącemu i jego małżonce oraz współwłaścicielom działki sąsiedniej. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 ppsa, a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi.