III SA/Gl 438/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Iwona Wiesner, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi L.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy poświadczenia oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania L. G. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) poświadczenia oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z 15 października 2018 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o wydanie poświadczenia oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego na terenie miasta R.. Oświadczyła, że zaświadczenie przedstawi notariuszowi celem zakupu ziemi od osoby prywatnej. Pismem z dnia 8 listopada 2018 r. Prezydent Miasta R. odmówił wydania poświadczenia oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego na terenie miasta R.. Wnioskodawczyni zaskarżyła ww. rozstrzygnięcie do SKO w Katowicach, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu oraz kwestionując formę, w jakiej zostało zaprezentowane. W ocenie SKO zaskarżone pismo Prezydenta Miasta R. powinno być traktowane jako postanowienie, na które służy zażalenie wydane w trybie przepisów k.p.a. albowiem orzeczono w nim w sposób władczy w indywidualnej sprawie administracyjnej, zaś pismo wydał podmiot uprawniony do podejmowania rozstrzygnięć. Dalej organ stwierdził, że przy wydaniu poświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust.1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2004 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, zastosowanie powinny znaleźć przepisy k.p.a. związane z wydawaniem zaświadczeń. Powołał przy tym orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wskazał, że zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach, mianowicie gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W tej sytuacji organ ma obowiązek wydania zaświadczenia bez wnikania w interes prawny osoby ubiegającej się. Z kolei, w drugim przypadku, gdy wnioskodawca ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, przedmiotem postępowania mogą być nie tylko okoliczności potwierdzane zaświadczeniem lecz również fakt istnienia takiego interesu po stronie wnioskodawcy. Podkreślił, że wydając zaświadczenie na podstawie art. 218 k.p.a. można jedynie potwierdzić stan prawny lub fakty niebudzące wątpliwości i wynikające z prowadzonej ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu, co nie może być rozumiane dowolnie lub rozszerzające. W drodze zaświadczenia nie można przyznać ani ograniczyć żadnych uprawnień, nie można też zaświadczyć o jakimś fakcie, gdy w istocie nie ma on miejsca. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ogranicza się do potwierdzenia w sposób urzędowy za pomocą czynności materialne technicznej, niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego lub prawnego istniejącego w momencie orzekania, na podstawie istniejących i będących w posiadaniu organu dokumentów. Z kolei, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo poświadczone przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. W myśl postanowień art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy uważa się, że osoba fizyczna może osobiście prowadzić gospodarstwo rolne, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie oraz podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej, natomiast zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego za gospodarstwo rolne należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej jest nie mniejsza niż 1 ha. Z kolei, nieruchomością rolną według art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nie jest nieruchomość położona na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż rolne. Zgodnie natomiast z art. 5 ww. ustawy przy ustalaniu powierzchni użytków rolnych będących przedmiotem współwłasności uwzględnia się powierzchnie nieruchomości rolnych odpowiadających udziałowi we współwłasności takich nieruchomości. Organ ustalił, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką 12 działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako użytek rolny. Łączna powierzchnia tych działek wynosi 1, 9327 ha, przy czym działki o powierzchni 0, 4136 ha położone są na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Ponadto z informacji zamieszczonych w aktach sprawy wynika, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką z udziałem 50% wszystkich działek, a więc powierzchnia nieruchomości rolnych jaką posiada wynosi 0, 7596 ha. Dalej wskazano, że w dniu 30 września 2018 r. działki o łącznej powierzchni 1, 4689 ha zostały przez wszystkich współwłaścicieli wydzierżawione. Pozostała po wydzierżawieniu nieruchomość zajmuje powierzchnię 0, 463 8ha i tylko na niej może skarżąca z pozostałymi współwłaścicielami podejmować wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej. Nieruchomość ta jednak nie może zostać za gospodarstwo rolne gdyż jej powierzchnia jest mniejsza od 1,0 hektara, (art. 2 pkt 2. ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego). Zatem, w ocenie SKO, zasadnie Prezydent Miasta R. odmówił skarżącej wydania poświadczenia oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego na terenie miasta R. Pismem z dnia 29 stycznia 2019 r. skarżąca wniosła skargę na powyższe zarzucając, obrazę przepisów k.p.a polegającą na działaniu z urzędu poprzez negatywne rozpatrzenia odwołania, zastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy o ustroju rolnym który jest sprzeczny z art. 1 tej ustawy gdzie enumeratywnie podano kto jest rolnikiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje Sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. W rozpatrywanej sprawie Sąd na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy orzekał na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten wydano z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie SKO wydane zostało w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII k.p.a. zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń" k.p.a. Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 k.p.a., który w § 1 stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przepis § 2 stanowi natomiast, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się urzędowego poświadczenia oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego położonego na terenie miasta R., zgodnie z przedstawionymi dokumentami. W aktach sprawy brak jednak oświadczenia wnioskodawczyni, które organ miałby poświadczyć, a z wniosku złożonym na druku nie wynika jakiego stanu, jakiej daty, jakiego gospodarstwa i jakiej powierzchni dotyczy. Nie precyzuje również celu zaświadczenia. Nie wiadomo jakie dokumenty zostały załączone do wniosku. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organy obu instancji przedwcześnie przyjęły, że wydanie poświadczenia nie jest możliwe, skoro dostatecznie nie wyjaśniły stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przyjęły, że skoro wnioskodawczyni jest współwłaścicielką 12 działek o łącznej powierzchni 1, 9327 ha z udziałem 50 % to powierzchnia nieruchomości jaką posiada wynosi 0,7596 ha co pozostaje w sprzeczności z definicją właściciela nieruchomości rolnej, przez którego ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego rozumie również współwłaściciela nieruchomości rolnej (art. 2 pkt 8). Ponadto wskazano, że nieruchomość została wydzierżawiona w dniu 30 września 2018 r., ale nie wiadomo czy jest to data zawarcia umowy dzierżawy czy również data wydania nieruchomości, a także jakie są prawa i obowiązki wydzierżawiającej. Zgodnie z treścią art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Należy mieć na uwadze, że samo posiadanie lub własność gospodarstwa rolnego nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie działalności rolniczej, co obejmuje również podejmowanie decyzji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Wniosek o poświadczenie oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie może być przedmiotem domysłów i domniemań, tak jak rozstrzygnięcie organu powinno być jasne, czytelne, przekonujące i oparte o materiał dowodowy możliwy do skonfrontowania ze stanowiskiem organu. Z tych przyczyn postanowienie organu wymyka się spod kontroli Sądu. Organ przyjął, że w kontrolowanej sprawie wnioskodawczyni ubiegała się o zaświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1405 w skrócie "u.k.u.r."). W myśl tego przepisu: "Dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)." Uzyskanie ww. zaświadczenia ("poświadczenia") jest niezbędne w celu wykazania, że jest się rolnikiem indywidualnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.k.u.r. Przepis ten - w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia (15 października 2018 r.), ustalonym przez art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 233, poz. 1382; dalej jako "ustawa zmieniająca z 2011 r."), który wszedł w życie z dniem 3 grudnia 2011 r. - stanowił, że: "Za rolnika indywidualnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo." Organy w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniły zatem treści oświadczenia, które miałoby być poświadczone urzędowo jak również nie odniosły się do wskazanych regulacji prawnych w stanie faktycznym sprawy. W tym zakresie postępowanie wymaga uzupełnienia, po czym organ zajmie stanowisko, które w sposób zrozumiały i przekonujący uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Zatem orzeczona odmowa wydania wnioskowanego zaświadczenia jest w ocenie Sądu w niewyjaśnionym dostatecznie stanie faktycznym sprawy co najmniej przedwczesna. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu od skargi, w wysokości 100,00 zł