III SA/Gl 439/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wykonanie robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z dnia [...] r. nr [...] ustalającą J. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "A", opłatę podwyższoną za wykonanie - w okresie od 22 października 2015 r. do 25 października 2015 r. na terenie o pow. [...] km2, na części działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gmina K., powiat [...], województwo [...] - robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych w kwocie [...] zł. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 z późn. zm. - zwanej dalej "p.g.g."). Natomiast w uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny. 11 kwietnia 2019 r. do Okręgowego Urzędu Górniczego w G. wpłynęło zawiadomienie o wykonywaniu działalności bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych przez J. P. na działce o nr ewid. [...] w miejscowości B. w gminie K.. Do powyższego zawiadomienia dołączono kopie: - pisma Starosty [...] z 5 listopada 2018 r. znak: [...] informującego, że w latach 2015-2016 dla ww. działki nie został zgłoszony projekt robót geologicznych dla wykonania dolnego źródła ciepła, - wypisu z rejestru gruntów; - wyroku Sądu Rejonowego w G. VI Wydział Gospodarczy z dnia [...] r. sygn. [...], z którego wynikało, że [...], działający uprzednio pod firmą "B" - [...] w E., zlecił swoim pracownikom wykonanie prac dla dolnego źródła ciepła na działce ewid. nr [...] w B., na posesji przy ul. [...], w okresie od 22 października 2015 r. do 25 października 2015 r. Organ I instancji na podstawie danych zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków ustalił, że działka oznaczona nr ewid. [...] stanowi własność M. K. i P. Z. W oparciu o powyższe zawiadomił J. P. o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za wykonanie robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych, które zakończyło się wydaniem decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z [...] r. nr [...]. Decyzja ta na skutek złożonego odwołania została utrzymana w mocy przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (vide: decyzja z [...] r. nr [...]), który nie znalazł podstaw do jej uchylenia lub zmiany. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że stroną postępowania w przedmiocie opłaty podwyższonej jest zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g. podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. W rozpoznawanej sprawie ze zgromadzonego w sprawie materiału bezsprzecznie wynikało, że odwołujący się zawarł z J. N. 21 października 2015 r. umowę na wykonanie odwiertu na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości B.. Wykonanie tej umowy (odwierty o głębokości 270 m) zostało potwierdzone w protokole z wykonania prac wiertniczych oraz w piśmie procesowym z 12 stycznia 2017 r. złożonym w sprawie o sygn. akt [...]. Również odwołujący się nie kwestionował faktu wykonania odwiertów na wskazanej nieruchomości. Z wpisu do Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej ustalono, że odwołujący się prowadzi nieprzerwanie działalność gospodarczą pod firmą "A" w zakresie: Wykonywanie wykopów i wierceń geologiczno - inżynierskich (PKD 43.13 Z), od 2005 r. Według organu jako podmiot profesjonalnie wykonujący roboty wskazane wyżej powinien znać uwarunkowania prawne związane z prowadzeniem ww. robót, w tym wynikające z przepisów p.g.g. Tymczasem bez sporządzonego projektu robót geologicznych w okresie od 22 października 2015 r. do 25 października 2015 r. na terenie o pow. [...] km2, na części działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gmina K., powiat [...], województwo [...] prowadził on prace wiertnicze. Prawidłowo zatem organ I instancji na podstawie art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ust. 3 pkt 2 p.g.g. nałożył na niego opłatę podwyższoną za wykonanie robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. Tym bardziej, że powyższe potwierdził Starosta [...] w piśmie z 5 listopada 2018 r., znak: [...]. W tych okolicznościach zarzut jakoby odwołujący się nie był stroną postępowania, a jedynie podwykonawcą robót na rzecz inwestora P. Z., organ uznał za bezzasadny. Podobnie jak twierdzenie jakoby stroną powinien być właściciel nieruchomości (inwestor), na rzecz którego dokonano robót geologicznych lub podmiot, który zawarł z właścicielem nieruchomości (inwestorem) umowę na wykonanie robót geologicznych bez zgłoszonego projektu robót geologicznych i przejął jednocześnie na siebie obowiązki związane z realizacją prac geologicznych. W odniesieniu natomiast do zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. podkreślił, że obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego to nie to samo co nieograniczony obowiązek poszukiwania przez organ materiałów mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Tym bardziej, gdy te nie mogą podważyć poczynionych już ustaleń dotyczących braku projektu robót geologicznych na wykonanie wierceń w celu wykorzystania ciepła ziemi na terenie działki o nr ewid. [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik J. P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji, zarzucając im naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest: a) art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków i przesłuchania stron, o których mowa w piśmie pełnomocnika jakie wpłynęło do organu I instancji w dniu 20 listopada 2020 r., które to dowody były niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy; b) art. 7, art. 89 § 2 k.p.a. przez brak przeprowadzenia rozprawy, pomimo że zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków; c) art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przez naruszenie zasady bezpośredniości postępowania dowodowego i oparcia się na materiale dowodowym i ustaleniach faktycznych poczynionych przez Sąd Rejonowy w G. w związku z rozpoznaniem sprawy pod sygn. akt [...] z pominięciem przeprowadzenia dowodów osobowych i zaniechaniem poczynienia własnych ustaleń faktycznych; d) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że [...] wykonał roboty geologiczne na nieruchomości położonej w B., podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że roboty geologiczne na działce o nr ewidencyjnym [...] w B. zostały powierzone w pierwszej kolejności J. N. i to on przyjął na siebie odpowiedzialność z tytułu braku zgłoszenia projektu robót geologicznych do właściwego organu administracji geologicznej; e) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej wyłącznie podmiotu fizycznie wykonującego roboty geologiczne, podczas gdy w pierwszej kolejności stroną w myśl wskazanego przepisu powinien być podmiot, który czerpie korzyść z wykonanych robót geologicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zawartymi w skardze zarzutami naruszenia przepisów postępowania skarżący zmierza do wykazania, że organ nie podjął wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego (zarzut nr 1 lit. a), zaniechał przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków i stron (zarzut nr 1 lit. a), nie przeprowadził rozprawy (zarzut nr 1 lit. b), naruszył zasadę bezpośredniości postępowania dowodowego (zarzut nr 1 lit. c), niewłaściwie ocenił materiał dowodowy, przyjął błędne ustalenia faktyczne (zarzut nr 1 lit. d). Ocena tego rodzaju zarzutów musi być poprzedzona dwoma uwagami. Po pierwsze - konieczne jest sięgnięcie do podstawy materialno-prawnej decyzji, bo z niej wynikać będzie zakres ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, po drugie – zarzuty tego rodzaju muszą być skwitowane stwierdzeniem, że naruszenia tego typu mogły mieć wpływ na wynik sprawy tak, jak tego wymaga przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Podstawą materialno-prawną decyzji organu pierwszej i drugiej instancji stanowią przepisy art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 2 p.g.g. Zgodnie z nimi: Działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Opłatę podwyższoną za: wykonywanie robót geologicznych ustala się w wysokości [...] zł za każdy kilometr kwadratowy powierzchni terenu objętego taką działalnością, przy czym rozpoczęty kilometr kwadratowy powierzchni terenu liczy się jako cały. Konieczne zatem było ustalenie, czy skarżący wykonał roboty geologiczne bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych, bo tego typu działalność podlega opłacie podwyższonej. Ustalenia tego typu zostały w sprawie przyjęte w sposób prawidłowy, co więcej, mają charakter ustaleń bezspornych. Skarżący wykonał w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej odwierty o łącznej głębokości 270 metrów. Wykonał je na podstawie umowy zawartej 21 października 2015 r. z J. N. i trudno mu kwestionować ten fakt, bo w procesie sądowym przed Sądem Rejonowym w G. domagał się od kontrahenta wynagrodzenia za wykonanie prac wskazanych w umowie. Wyrokiem z [...] r. Sąd ten zasądził od J. N. na rzecz Skarżącego [...] zł za wykonanie odwiertów. Niekwestionowany jest jednocześnie fakt, że roboty te zostały wykonane bez wymaganego przez przepisy art. 80 ust. 1 w zw. z art. 85 ust.1 pkt 1 zgłoszenia projektu robót geologicznych. Bezsporne są dalsze fakty, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Odwierty zostały wykonane na działce należącej do P. Z., dla którego J. N. wykonywał system ogrzewania budynku mieszkalnego. Nie ma zatem rozbieżności w tym zakresie miedzy ustaleniami organu i twierdzeniami skarżącego, w myśl których inwestorem był w tym przypadku P. Z., głównym wykonawcą inwestycji był J. N., a skarżący pełnił rolę podwykonawcy prac, których J. N. nie mógł wykonać samodzielnie. W tym stanie rzeczy zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą być uwzględnione. Nie można przede wszystkim zasadnie stawiać zarzutu naruszenia: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia spraw i błędne ustalenia faktyczne w sytuacji, gdy ustalenia te są wystarczające z punktu widzenia podstawy materialno-prawnej decyzji i dodatkowo mają charakter ustaleń bezspornych. Z tego samego powodu nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy, bo jej przeprowadzenie nie było konieczne dla przyjęcia ustaleń faktycznych, a nie prowadzi się rozprawy dla samego jej przeprowadzenia, tylko w sytuacjach wskazanych w art. 89 k.p.a., w szczególności, nawiązując do zarzutów skargi, gdy jest to konieczne dla wyjaśnienia sprawy z udziałem świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Jak widać, w tej sprawie przeprowadzenie rozprawy nie było konieczne. Nie było konieczne przesłuchiwanie świadków i stron przez organ, co do faktów, których skarżący nie kwestionuje, a dodatkowo w sytuacji, w której organ dysponował aktami sprawy cywilnej Sądu Rejonowego w G. z postępowania, w którym przesłuchano świadków i samego skarżącego (w tamtej sprawie powoda) na okoliczność zawarcia umowy z J. N. i jej wykonania. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Znajdujące się w aktach sprawy sądowej protokoły przesłuchań świadków oraz skarżącego są takimi dowodami w pełni do wykorzystania w sprawie administracyjnej. Oparcie ustaleń faktycznych na tym materiale dowodowym nie narusza zasad postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił również ostatniego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji dostatecznie jasno przedstawia stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania, który, co jeszcze raz wymaga podkreślenia, co do najważniejszych faktów ma charakter bezsporny. Podstawy faktyczne decyzji są czytelne i poddają się weryfikacji przez Sąd. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarżący nie wykazał w skardze takiego naruszenia przepisów postępowania przez organ, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Pora zatem przejść do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stroną postępowania w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej powinien być skarżący, jako podmiot, który w sensie fizycznym wykonał roboty, a nie ten podmiot, który czerpie z tego korzyść (zarzut 2 skargi). Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że to jest istota sporu, który prowadzony jest przez skarżącego właśnie co do prawa materialnego, zarówno jego wykładni, jak i zastosowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącego, stroną tego postępowania, zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g., powinien być podmiot, który przyjął zobowiązanie od właściciela nieruchomości do wykonania robót geologicznych bez zgłoszenia ich projektu lub podmiot, który korzysta z tak wykonanych robót geologicznych. Nie może być stroną tego postępowania skarżący, jako ten, który wykonał roboty geologiczne, ponieważ nie był podmiotem zobowiązanym do zgłoszenia projektu ani podmiotem, który czerpie korzyści z ich wykonania. W dalszej części skargi skarżący stwierdził, że organ powinien badać, który podmiot przyjął na siebie odpowiedzialność za zaniechanie zgłoszenia projektu, a literalna wykładnia przepisu art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g. wyklucza badanie, który podmiot wykonał w sensie fizycznym roboty geologiczne. Beneficjentem wierceń hydrogeologicznych jest inwestor i to on powinien być stroną tego postępowania. Ocena tak przedstawionego zarzutu wymaga, co oczywiste, wykładni przepisu art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g., ale nie tylko. Sam ten przepis nie wyczerpuje zagadnienia. Trzeba przedstawić go w szerszym kontekście. Zgodnie z art. 143 ust. 2 p.g.g. w sprawach określonych Działem VII "Opłaty" stroną postępowania jest odpowiednio: 1) przedsiębiorca albo 2) podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, albo 3) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w zatwierdzonym albo podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych, albo 4) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. Skarżącego uznano za stronę postępowania jako podmiot, który prowadził roboty geologiczne bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. Podmioty z pkt 1, 2 i 3 nie wchodzą w grę, bo przedsiębiorcą jest ten, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą p.g.g. (art. 6 ust. 1 pkt 9), w tym przypadku była to działalność nie wymagająca koncesji (art. 21 ust. 1 p.g.g.), a jedynie zgłoszenia projektu robót geologicznych i to bez konieczności jego zatwierdzenia (art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy), nie był zatem również podmiotem, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji. Nie był też podmiotem, który prowadził roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w projekcie robót geologicznych, bo takowego nie było. Pozostaje zatem pkt 4, a w związku z tym pytanie – czy podmiotem, który prowadzi roboty geologiczne jest ten, który wykonuje je w sensie fizycznym, czy ten, który je zleca do wykonania jako inwestor lub zleca jako główny wykonawca podwykonawcy. Tu konieczne jest sięgnięcie do definicji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g., zgodnie z którym robotą geologiczną - jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Skoro w przepisie tym mowa o wykonywaniu wszelkich czynności poniżej powierzchni ziemi, to uzasadnionym jest stanowisko organu, zgodnie z którym przepis art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g. odnosi się do tego podmiotu, który w sensie faktycznym wykonuje czynności poniżej powierzchni ziemi. Zwracając uwagę na inwestora, którym w tym przypadku był właściciel nieruchomości, skarżący nie uwzględnił przepisu art. 143 ust. 3 ustawy. Zgodnie z nim W przypadku braku podmiotu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 i 4, stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne. Jak zatem widać, właściciel nieruchomości "wchodzi w grę" dopiero wówczas, gdy brak jest podmiotów z pkt 2 i 4, a zatem odpowiedzialność podmiotu wykonującego czynności poniżej powierzchni ziemi wyprzedza odpowiedzialność właściciela nieruchomości. W tym stanie twierdzenie skarżącego, że stroną postępowania powinien być właściciel nieruchomości, bo to on odniesie korzyści z wykonanych odwiertów nie ma umocowania w prawie. Ustalenie, kto odnosi korzyści z takiego obrotu sprawy jest z punktu widzenia przedstawionych tu przepisów prawa bez znaczenia. Z kolei główny wykonawca inwestycji (J. N.) również nie był tym, który wykonał czynności pod powierzchnią ziemi. Podniesiona przez skarżącego kwestia, że przyjął on na siebie odpowiedzialność za wykonanie prac bez zgłoszenia projektu nie może wpłynąć na ocenę decyzji. Jeśli bowiem odpowiedzialność za wykonanie robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych kształtowana jest przepisem ustawy, to nie można zasad tej odpowiedzialności modyfikować umową. Słusznie wskazał skarżący, że to nie na nim spoczywał obowiązek przedłożenia właściwemu organowi projektu robót geologicznych, bo spoczywał on na właścicielach nieruchomości gruntowej, na której miały być wykonane roboty geologiczne (art. 80 ust. 3 p.g.g.), ale kwestia ta nie przekłada się na ustalenie strony postępowania o wymierzenie opłaty podwyższonej. W tym zakresie obowiązującą podstawą jest przepis art. 143 tej ustawy. Widać zatem zamiar ustawodawcy, by konsekwencje finansowe prowadzenia robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych ponosił ten, kto je faktycznie wykonał, nawet jeśli nie był zobowiązany do przedłożenia właściwemu organowi projektu robót geologicznych. Z powyższych względów Sąd uznał, że również zarzut skargi o naruszeniu prawa materialnego nie mógł być uwzględniony. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.