III SA/Gl 441/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr SKO.FD/41.4/45/2023/7839 w przedmiocie określenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 24 kwietnia 2023 r. Nr SKO.FD/41.4/45/2023/7839 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach orzekło o: 1. uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta G. z 23 czerwca 2022 r. nr [...] określającej skarżącemu G. J., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą G przypadającą do zwrotu do budżetu miasta kwotę dotacji w wysokości 22.219,77 zł wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych od 30 września 2020r. 2. określeniu ww. dotacji w kwocie 22.219,77 zł i ustaleniu terminu jej płatności na 15 dni od daty doręczenia decyzji SKO. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że decyzją nr [...] z 23 czerwca 2022r. Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych; art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej, w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, określił skarżącemu kwotę dotacji w wysokości 22.219,77 zł jako przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych od 30 września 2020r. Uznał bowiem, że kwota dotacji możliwa do rozliczenia wynosi jedynie 77.331,31 zł, a nie jak żądał skarżący - 118 080,00 zł. Od tego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie. Rozpatrując je Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło, iż w rozstrzygnięciu zaskarżonej odwołaniem decyzji organ określił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu lecz nie wskazał jaka dotacja jest jej przedmiotem. Zatem decyzją Nr [...] z 29 sierpnia 2022r. Kolegium - działając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, iż ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji jeszcze raz oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokona kwalifikacji prawnej dotacji podlegającej zwrotowi. Następnie organ podejmie rozstrzygnięcie, w którym określi z jaką dotacją podlegającą zwrotowi mamy do czynienia w niniejszej sprawie a swoje stanowisko należycie uzasadni stosownie do wymogów art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Od decyzji tej skarżący wniósł sprzeciw, w którym zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia - zdaniem skarżącego - wymaga, że organ w uzasadnieniu błędnie wskazuje, że kwota dotacji możliwa do rozliczenia wynosi 77.331,31 zł, bowiem powyższe nie wynika z treści zawartej umowy. Wyrokiem z 15 grudnia 2022r. sygn. akt III SA/Gl 756/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., iż zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji koncentrują się na braku oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w postępowaniu przed Prezydentem Miasta G.. SKO uznało bowiem, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, czy decyzja ta dotyczy dotacji niewykorzystanej w terminie (art. 251 u.f.p.) czy dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 3 u.f.p.). (...) W uzasadnieniu decyzji SKO nie ma natomiast żadnych rozważań, z których wynikałoby, że postępowanie wyjaśniające organu I instancji dotknięte było wadami skutkującymi koniecznością jego powtórzenia w całości lub w znacznej części, chociażby z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 kpa. SKO kasując decyzję organu I instancji nie wskazało nawet, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wręcz przeciwnie, wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy potwierdzają, że w ocenie organu odwoławczego nie zachodzi w sprawie potrzeba przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu, a niezbędna jest jedynie ocena materiału zgromadzonego przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i SKO bezzasadnie uchyliło się od merytorycznej oceny, nie wskazując żadnych braków postępowania wyjaśniającego, których ewentualne uzupełnienie nie byłoby możliwe w ramach kompetencji organu odwoławczego. Ponownie rozpatrując sprawę, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach orzekło jak wskazano na wstępie. Zważyło, że zagadnienia zwrotu dotacji regulują przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, (Dz. U. z 2022r. poz. 1634 z późn. zm.). Zgodnie z art. 252 ust. 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Przy czym, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Zgodnie z art. 252 ust. 6 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W rozpatrywanej sprawie pomiędzy Miastem - zleceniodawcą a skarżącym - zleceniobiorcą 28 sierpnia 2019r. została zawarta umowa o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą: "Organizacja opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka". Realizację zadania ustalono w okresie od 1 września 2019r. do 31 sierpnia 2021r. (§1 pkt 10) Z postanowień § 2 umowy wynika, że zleceniodawca zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania kwoty dotacji w łącznej wysokości do 118 080,00 zł, w tym: 1) do: 39 360 zł w 2019r. 2) do: 78 720 zł w 2020 r. Wartość dofinansowania nie może przekroczyć 17,45% całkowitego kosztu zadania, który wg oferty strony miał wynosić 676 975,52 zł. Z zawartej umowy wynika więc, że wartość dofinansowania nie może przekroczyć 17,45% całkowitego kosztu zadania, który zgodnie z przedstawioną ofertą, został w umowie określony na kwotę 676.975,52 zł i na tej podstawie wyliczona kwota dotacji wynosiła 118.080,00 zł. Z ostatecznego rozliczenia dotacji wynikało natomiast, że całkowity koszt realizacji zadania wyniósł 443.159,36 zł, w związku z czym kwota dotacji możliwa do rozliczenia wynosiła jedynie 77.331,31zł (17,45% z kwoty wydatkowanej na całość zadania) i była niższa od pierwotnie oszacowanej. Jako sporną określił skarżący w skardze kwotę 22.219,77 zł. W ocenie Kolegium przedmiotem sprawy jest dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, która zdefiniowana jest w art. 252 ust. 3 ufp. Zgodnie z jego treścią dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Kolegium stwierdziło też, że postępowanie prowadzone było prawidłowo pod względem proceduralnym. Skarżący został zaznajomiony z materiałem dowodowym sprawy, gdyż 2 czerwca 2022r. przesłano mu akta drogą elektroniczną. Został też powiadomiony o możliwości złożenia wyjaśnień i wniosków dowodowych, ale z uprawnień tych nie skorzystał. W skardze do sądu administracyjnego, strona zarzuciła decyzji SKO naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa w związku z art. 107 kpa poprzez niespełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, brak wskazania terminu zakończenia postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 252 ustawy o finansach publicznych (dalej ufp) w związku z § 2 umowy poprzez ustalenie, iż skarżący pobrał dotację w nadmiernej wysokości, podczas gdy z treści § 2 umowy wynika, że wartość dofinansowania nie może przekroczyć 17,45% całkowitego kosztu zadania, zaś całkowity koszt został określony w umowie na 676.975,52 zł, a więc kwota dotacji to 118.080,00 zł. Tym samym kwota pobranej dotacji nie przekroczyła ani kwoty określonej w ust. 1 § 2 umowy, ani warunku określonego w ust. 4 § 2 umowy, a więc skarżący nie pobrał dotacji w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ufp. Wobec powyższych zarzutów, wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutu 1. stwierdził, że organ w ogóle nie odniósł się do stanowiska odwołującego się prezentowanego przed wszczęciem postępowania, kiedy to odwołujący się kwestionował zasadność zwrotu dotacji, nie poinformował o dopuszczeniu dowodów, nie umożliwił wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Organ w decyzji precyzyjnie wskazał kolejne czynności wykonywane w toku rozliczenia dotacji, ale całkowicie pominął kwestie merytoryczne tj. z czego wynikały składane korekty, a także dlaczego odwołujący nie godził się na przyjęty sposób działania organu. Ma to kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż na etapie rozliczania dotacji, w toku prowadzonej korespondencji odwołujący jasno wskazał, że dokonuje korekty sprawozdania wyłącznie na żądanie organu, jednak nie zgadza się z przyjętą interpretacją zapisów umowy, które w sposób sztuczny zaniżają kwotę dotacji możliwą do rozliczenia (dotyczy udziału procentowego kwoty dotacji w wartości całego zadania). W efekcie takiego działania kwota niewydatkowana została wygenerowana sztucznie. Zdaniem odwołującego stanowisko przyjęte przez organ w kwestii rozliczania dotacji jest niepoprawne i nie znajduje podstaw w zawartej umowie dotacyjnej. Odnośnie zarzutu 2. oświadczył, że organ poinformował go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału już na etapie wszczęcia postępowania, co uznał za przedwczesne. W kwestii zarzutu 3. wyjaśnił, że stosownie do treści § 2 ust 7 pkt 4 umowy całkowita wartość dofinansowania liczona jest jako suma miesięcznych wartości dofinansowania i nie może przekroczyć kwoty określonej w ust 1 oraz warunku określonego w ust. 4. Kwota określona w ust. 1 to kwota dotacji, którą Zleceniodawca zobowiązał się przekazać na realizację zadania. Została ona ustalona na 118.080,00 zł. Warunek, o którym mowa w ust. 4 stanowi, że wartość dofinansowania nie może przekroczyć 17,45% całkowitego kosztu zadania, który został z kolei określony kwotowo na 676.975,52 zł. Z żadnego zapisu umowy nie wynika, aby procent określony w ust. 4 mógłby być liczony od kwoty innej aniżeli kwota wprost określona w § 3 umowy. Tym samym organ błędnie ustalił, że przy wykorzystaniu dotacji doszło do nieprawidłowości tzn. iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, ponieważ pobrana dotacja nie przekroczyła kwoty wskazanej w ust, 1, a jednocześnie spełnia warunek określony w ust. 4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddaleni skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Przedmiotem sporu jest zagadnienie czy zasadnie Prezydent Miasta orzekł o obowiązku zwrotu części dotacji wypłaconej skarżącemu na realizację zadania określonego w § 1 umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Organizacja opieki nad dziećmi, sprawowanej w formie żłobka", określonego szczegółowo w ofercie złożonej przez skarżącego. W ust. 8 § 1 umowy, zleceniobiorca czyli skarżący zobowiązał się wykonać zadanie zgodnie z ofertą i szczegółową kalkulacją kosztów, która stanowiła załącznik nr 1 do niniejszej umowy z uwzględnieniem jej aktualizacji. Zgodnie z § 2 umowy: Ust. 1. Zleceniodawca zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania kwoty dotacji w łącznej wysokości do 118.080,- zł (podkr. Sądu), w tym: 1) do: 39.360,- zł w 2019 r., 2) do: 78.720,- zł - w 2020 r. Ust. 3. Całkowity koszt zadania, zgodnie z przedstawioną ofertą wynosi 676.975,52 zł. Ust. 4. Wartość dofinansowania nic może przekroczyć 17,45% całkowitego kosztu zadania, o którym mowa w ust. 3. Zdaniem Sądu, z powyższych zapisów umownych jasno wynika, że kwota dofinansowania wynosząca 118.080,00 zł jest kwotą maksymalną, co oznacza, że nie może być wyższa, lecz może być niższa; świadczy o tym użycie przyimka "do". A skoro przewidziana jest możliwość zmiany tej kwoty, to oznacza, że musi to nastąpić poprzez zastosowanie stałego współczynnika, określonego umową sztywno na 17,45% do rzeczywiście poniesionego kosztu zadania. Gdyby zmiana wysokości kosztu nie wpływała na kwotę dofinansowania, użycie przyimka "do" nie miałoby sensu, bo wysokość dotacji obliczonej jako stały procent (17,45%) od stałej wartości wyjściowej (kosztu zadania w niezmiennej, początkowej wysokości) zawsze byłby tą samą kwotą. Po wtóre zauważyć należy, że umowa zawarta została w celu realizacji zadania publicznego jednostki samorządu terytorialnego polegającego na zapewnieniu opieki żłobkowej najmłodszym mieszkańcom miasta z uwzględnieniem faktu, że jest ono finansowane ze środków publicznych, którymi ich dysponent winien gospodarować szczególnie starannie. Zgodnie natomiast z art. 44 ust. 3 ustawy 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1270), 3. Wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Nie miałoby waloru celowego i oszczędnego gospodarowania środkami przyznanie i rozliczenie dotacji w kwocie stałej, oderwanej od faktycznie poniesionego kosztu. Po trzecie wreszcie, przypomnieć należy, że zasady realizacji i finansowania zadania określone zostały w umowie cywilnoprawnej, która zostaje zawarta na skutek zgodnych oświadczeń woli jej stron i które podlegają wykładni na zasadach przewidzianych w Kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z art. 65 Kc: § 1. Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. § 2. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Zatem celem umowy, o którym mowa w art. 65 § 2 Kc niewątpliwie było zlecenie realizacji zadania publicznego w taki sposób, aby było ono wykonane prawidłowo i przy uwzględnieniu zasad gospodarowania środkami publicznymi, które przecież nie tracą swego publicznego charakteru poprzez przekazanie dotacji uprawnionemu do jej otrzymania. To właśnie konsekwencją zachowania owego charakteru publicznego dotacji są przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące zasady kontroli wydatkowania środków z dotacji czy ich zwrotu. Nadto za takim rozumieniem zapisów umownych przemawia także fakt, że są to środki przeznaczone na funkcjonowanie żłobka, a więc finalnie na opiekę nad dziećmi. Natomiast dopuszczenie takiego rozumienia zapisów umownych jak to czyni skarżący, tzn. wypłaty dotacji w wysokości oderwanej od faktycznego kosztu opieki stanowiłoby zachętę do czynienia oszczędności kosztem dzieci. Czym taniej podmiot prowadzący żłobek realizowałby te zadania, tym większa kwota dotacji pozostałaby do jego dyspozycji. Jest to nie do zaakceptowania zarówno ze względu na fakt, że środki z dotacji winny być wykorzystywane w sposób celowy i oszczędny, o czym była już wyżej mowa, ale przede wszystkim dlatego, że odbywałaby się kosztem standardu opieki nad dziećmi. Zgodnie z art. 252 ust. 1 ufp dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zasada zwrotu jest taka sama niezależnie od tego, czy w danym stanie faktycznym zachodzi 1. czy 2. przypadek. Przy czym Sąd podziela pogląd organów, że w niniejszej sprawie chodzi o środki pobrane w nadmiernej wysokości. Zgodnie bowiem z art. 252 ust. 3 ufp dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. W niniejszej sprawie dotacja otrzymana przez skarżącego wykraczała ponad to, co zgodnie z zawartą umową przysługiwało skarżącemu, a więc w tej części była to kwota nadmierna. Niezasadny okazał się zatem trzeci z zarzutów skargi, dotyczący naruszenia art. 252 ufp w zw. z § 2 umowy poprzez przyjęcie, że skarżący pobrał dotację w nadmiernej wysokości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd również ich nie podziela. Materiał dowodowy uznać zależy za kompletny tym bardziej, że sama strona żadnych wniosków dowodowych nie zgłaszała, zatem zarzut dotyczący niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego jest gołosłowny. Zarzut z pkt. II.2 skargi, dot. naruszenia art. 10 Kpa jest także nieuzasadniony, gdyż materiał dowodowy sprawy był stronie znany, bo dotyczył zadania realizowanego przez nią i od niej pochodził, jako przekazany w ramach sprawozdań z rozliczania dotacji. Organ mógł poinformować stronę o możliwości zapoznania się z materiałem już w chwili wszczęcia postępowania, bo wszelkie istotne dla sprawy dowody, a dotyczące sposobu wydatkowania dotacji już w tej chwili istniały i były stronie znane, bo to ona te środki wydatkowała. O ile jeszcze jakieś dowody strona chciała przedstawić, to nie było przeszkód, aby to uczynić niezwłocznie po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a czego nie uczyniła. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ppsa.