III SA/Gl 458/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Jyż, Asesor WSA Krzysztof Targoński, Protokolant sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi G.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie innych koncesji i zezwoleń uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...]r. nr [...]w przedmiocie odmowy przywrócenia G.F. terminu do złożenia wniosku na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego i umorzyło postępowanie w sprawie powołując się na art. 138 § 1 pkt. 2, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że G.F. [...] r. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego uzasadniając uchybienie terminu pożarem hal produkcyjnych. Organ pierwszej instancji odmówił przywrócenia terminu powołując się na art. 58 i art. 59 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniając, iż problemy związane z funkcjonowaniem firmy nie usprawiedliwiają niedotrzymania terminu do złożenia wniosku, ponadto zwrócił uwagę na to, że wniosek o przywrócenie terminu złożony został po upływie siedmiu dni od ustania pożaru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło dalej, że instytucja przywrócenia terminu uregulowana w art. 58 i art. 59 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy terminów procesowych i dlatego decydujące znaczenie dla tej sprawy ma ocena, czy termin z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) jest terminem procesowym, czy też terminem materialnoprawnym, który to charakter wyklucza stosowanie do niego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyraził pogląd, iż 30 dniowy termin od dnia wejścia w życie ustawy, wskazany w jej art. 17 ust. 1 jest terminem materialnoprawnym, co wyklucza stosowanie instytucji przywrócenia terminu procesowego. W tej sytuacji, wydanie postanowienia przez organ pierwszej instancji było działaniem niedopuszczalnym i dlatego należało je uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G.F. powołując się na okoliczności dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej wyraził pogląd, iż odmowa przywrócenia terminu narusza prawo własności, ponadto zarzucił SKO wyrażenie nietrafnego stanowiska, iż instytucja przywrócenia terminu dotyczy jedynie terminów procesowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07 ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 11 lipca 2008 r. Nr 123, poz. 802 Trybunał Konstytucyjny orzekł: Ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazany wyrok, mający zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP moc powszechnie obowiązującą i ostateczny wszedł w życie 11 lipca 2008 r., od tej też daty zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowił podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego każdej ostatecznej decyzji wydanej na podstawie niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga G.F. zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w art. 58 i art. 59 stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Wskazana instytucja przywrócenia terminu jest instytucją prawa procesowego, co oznacza, że na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego, a nie do prawa materialnego. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma bowiem na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego. Rozróżnienie charakteru prawnego danego przepisu, w tym także przepisu ustalającego termin nie jest w niektórych przypadkach rzeczą prostą. W każdym bądź razie o charakterze przepisu i terminu nie przesądza samo przez się okoliczność w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy ustawa taka oprócz przepisów prawa materialnego zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść tego przepisu prawnego. Należy zatem przyjąć, iż podobnie jak na gruncie prawa cywilnego (vide Władysław Siedlecki Postępowanie cywilne - zarys wykładu - PWN Warszawa 1977 r. str. 24) również w prawie administracyjnym przepisami procesowymi będą przepisy o właściwości administracyjnego organu orzekającego i o postępowaniu przed takim organem w sprawach, przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub zgaśnięcia prawa, czy roszczenia materialnego należą do przepisów materialnoprawnych (tak: wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r., SA/Ka 1230/94, niepublikowany). W tym kontekście należy zastanowić się jaki charakter ma złożenie wniosku do właściwego organu zezwalającego o wydanie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Czy jest czynnością procesową, a więc wszczyna postępowanie lub stanowi czynność dokonywaną w ramach toczącego się postępowania, czy też jest czynnością mającą wpływ na powstanie i treść, zmianę lub wygaśnięcie prawa lub roszczenia materialnego. Jakie są zatem skutki złożenia względnie nie złożenia tego wniosku w 30 dniowym terminie przewidzianym w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880). Złożenie w terminie tego wniosku z całą pewnością wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, po przeprowadzeniu którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) – właściwy organ zezwalający wydaje decyzję w trybie art. 17 ust. 2 tej ustawy, kończącą postępowanie w sprawie, ponieważ według art. 61 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z kolei, art. 28 tej ustawy stanowi o tym, kto może być stroną w postępowaniu administracyjnym. Jeśli chodzi o osoby fizyczne, jest nią osoba, której interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy albo kto żąda czynności organu administracji ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Omawiana regulacja prawna stanowi o tym, że dla skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego przez osobę fizyczną koniecznym jest doręczenie żądania organowi administracji publicznej przez osobę do tego legitymowaną. Dopiero bowiem po skutecznym wszczęciu postępowania administracyjnego w ściśle określonym dniu, organ administracji publicznej właściwy miejscowo i rzeczowo może przeprowadzić postępowanie w sprawie. Prawidłowo wszczęte postępowanie administracyjne musi zakończyć się decyzją merytoryczną, bądź też zostać umorzone jeśli w jego toku pojawi się przesłanka bezprzedmiotowości. Inaczej mówiąc, nie może zakończyć się wydaniem decyzji postępowanie, które nie zostało wszczęte. Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że omawiany termin 30 dniowy powinien być postrzegany jako termin procesowy, ponieważ złożenie wniosku w tym terminie wszczyna postępowanie administracyjne, które zawsze musi zakończyć się wydaniem przedsiębiorcy będącemu właścicielem wielkopowierzchniowego obiektu handlowego zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Inaczej mówiąc, z woli ustawodawcy postępowanie takie musi zakończyć się decyzją pozytywną dla prawidłowo legitymowanego przedsiębiorcy. Z drugiej jednak strony, złożenie wskazanego wniosku w terminie jest również czynnością mającą wpływ na powstanie, ukształtowanie i treść prawa przedsiębiorcy będącego właścicielem już działającego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego do dalszej działalności w tym obiekcie, bez konieczności wyczerpania procedur przewidzianych w art. 3, 5 i 6 omawianej ustawy. To wskazywałoby na materialnoprawny charakter terminu z art. 17 ust. 1 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Składając bowiem w terminie wniosek, przedsiębiorca - właściciel wielkopowierzchniowego obiektu handlowego staje się po wydaniu zezwolenia podmiotem uprawnionym do dalszego prowadzenia działalności, bez konieczności wyczerpania skomplikowanej procedury wprowadzonej nową ustawą. Z kolei, nie składając takiego wniosku w terminie przedsiębiorca staje się podmiotem, który jest obowiązany uzyskać zezwolenie w trybie Rozdziału 2 Zasady tworzenia i działania wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Ponadto, według art. 10 ust. 1 tej ustawy, kto prowadzi działalność handlową w formie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego bez zezwolenia lub wbrew jego warunkom podlega grzywnie. Złożenie, względnie nie złożenie wniosku w terminie 30 dniowym decyduje zatem ostatecznie o sytuacji materialnoprawnej przedsiębiorcy. Złożenie wniosku jest warunkiem materialnoprawnym decydującym o zwolnieniu z procedury uzyskania zezwolenia w sformalizowanym trybie zwyczajnym, złożenie tego wniosku wpływa jednocześnie na sytuację przedsiębiorcy w postępowaniu administracyjnym, ponieważ wszczyna to postępowanie. Istnieją zatem poważne wątpliwości, co do charakteru omawianego terminu, który musi być terminem procesowym lub materialnoprawnym, ponieważ w polskim systemie prawnym nie istnieje pojęcie terminu mieszanego. Skoro materialnoprawny charakter omawianego terminu nie wynika z literalnego brzmienia omawianego przepisu, koniecznym jest zbadanie, czy jego usytuowanie w systemie prawnym pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż po upływie terminu 30 dniowego przedsiębiorca traci prawo do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym poprzez wydanie decyzji zezwalającej zostanie ukształtowane jego prawo do dalszej działalności w obiekcie handlowym, który z mocy nowej ustawy stał się wielkopowierzchniowym obiektem handlowym. Należy zwrócić uwagę na to, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych została ogłoszona 17 lipca 2007 r., a weszła w życie 18 września 2007 r., co oznacza, że 30 dniowy termin, o którym mowa w jej art. 17 ust. 1 upłynął z dniem 18 października 2007 r. Nowy stan prawny nie mógł zatem zaskoczyć tych przedsiębiorców, którzy z mocy ustawy stali się właścicielami przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego, które stanowi wielkopowierzchniowy obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2. Omawiana ustawa oprócz przepisów prawa materialnego zawiera również przepisy proceduralne, do których niewątpliwie należy art. 17 dotyczący ściśle określonego kręgu adresatów, osób legitymowanych w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego w ściśle określonej sprawie, której przedmiotem jest uzyskanie zezwolenia. Ustawodawca zagwarantował jednocześnie, że legitymowany przedsiębiorca, który złoży w określonym terminie wniosek zawierający niezbędne dane uzyska od organu zezwalającego w oparciu o ten wniosek zezwolenie na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Wydanie zezwolenia zostało przy tym zwolnione od opłaty skarbowej. Omawiana regulacja prawna modyfikuje zatem ogólne reguły Kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że inicjatywę wszczęcia takiego postępowania nakłada na przedsiębiorcę (złoży wniosek) obligując równocześnie organ zezwalający do wydania decyzji o określonej treści (wydaje zezwolenie). Wydaje się jednak, że możliwe jest również wszczęcie z urzędu takiego postępowania podczas, którego organ zezwalający mógłby zwrócić się do przedsiębiorcy o podanie danych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 1-5 i pkt. 7 lit. a i b oraz ust. 2 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zgodnie z art. 61 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Zestawienie przepisów art. 17 ust. 1 i 2 omawianej ustawy i art. 61 § 1 i 2 k.p.a. wskazuje na to, że organ administracji publicznej, w tym przypadku organ zezwalający, może w każdym czasie wszcząć postępowanie, które według art. 17 ust. 1 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wymaga wniosku strony. Ograniczenie czasowe, o jakim mowa w tym przepisie dotyczy bowiem tylko przedsiębiorcy, który wniosek winien złożyć w terminie 30 dni. Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że skoro postępowanie administracyjne w sprawie, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy może być wszczęte i skutecznie prowadzone przez organ zezwalający w każdym czasie, to tym samym 30 dniowy termin o jakim tam mowa, nie może być terminem materialnoprawnym. Niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie, iż ten sam termin ustawowy może mieć charakter materialnoprawny dla strony, a procesowy dla organu administracji publicznej. Trzydziestodniowy termin, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) nie jest terminem materialnoprawnym, ponieważ organ administracji publicznej - "organ zezwalający", którym według art. 3 ust. 1 tej ustawy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na lokalizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego może w trybie art. 61 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w każdym czasie wszcząć z urzędu ze względu na szczególnie ważny interes strony postępowanie w sprawie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, a po uzyskaniu na to jej zgody w toku postępowania, wydać zezwolenie na działanie. Trzydziestodniowy termin, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) będący terminem prawa procesowego, może zostać przywrócony w trybie art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. SKO jako przyczynę umorzenia postępowania wskazało jego bezprzedmiotowość polegającą na tym, że skoro omawiany termin nie jest terminem procesowym, to postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu nie jest dopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie z powodu naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 1 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie zasądzono kosztów postępowania na rzecz skarżącego, który przed zamknięciem rozprawy nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów w trybie art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyli postanowienie organu pierwszej instancji i umorzy postępowanie w sprawie.