III SA/Gl 469/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J.M. redaktora naczelnego tygodnika [...] na bezczynność Prokuratury Okręgowej w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 18 lutego 2019 r. J. M. – redaktor naczelny tygodnika "A" (dalej: wnioskodawca, strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prokuratury Okręgowej w Katowicach (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej polegającej na umożliwieniu przeglądania i wykonywania fotokopii akt sprawy o sygn. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że akta sprawy karnej nie stanowią informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 stycznia 2019 r. strona w formie elektronicznej wystąpiła do organu z zapytaniem, czy zostało zakończone postępowanie prowadzone pod sygn. [...], a jeżeli zostało zakończone to o informację o treści postanowienia i kiedy zostało wydane. W dniu 31 stycznia 2019 r. rzecznik organu poinformował wnioskodawcę, że śledztwo Prokuratury Okręgowej w Katowicach w sprawie o sygn. akt [...] zostało umorzone w dniu [...] r. wobec stwierdzenia braku ustawowych znamion czynu zabronionego. W odpowiedzi, w dniu 7 lutego 2019 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej polegającej na udostępnieniu akt sprawy poprzez zgodę na przeglądanie ww. akt o sygn. [...] wraz ze zgodą na wykonywanie ich fotokopii. Wskazał, że wniosek o dzielenie informacji publicznej nie wymaga uzasadnienia, ale powołał się przy tym na możliwość przydatności materiałów z postępowania w pracy redakcji. Pismem z 15 lutego 2019 r., doręczonym wnioskodawcy w formie elektronicznej w dniu 18 lutego 2019 r., organ poinformował wnioskodawcę, że wniosek nie może zostać uwzględniony. Powołał się na art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie od informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: u.d.i.p.) a także utrwalonego na gruncie tej ustawy orzecznictwa i poglądów doktryny. Podniósł, że akta sprawy karnej jako całość a zatem zbiór różnego rodzaju materiałów, zgromadzonych przez organ, który się nimi posługuje i podlegający przepisom szczególnym, dotyczącym ich tworzenia, rejestrowania, przechowywania i udostępniania, nie są informacja publiczną i nie mogą być w oparciu o tę ustawę w całości udostępniane. Zaznaczył również, że przepisy u.d.i.p. gwarantują prawo do informacji publicznej poprzez dostęp do konkretnych dokumentów, a nie do całej dokumentacji. Wnioskodawca w dniu 18 lutego 2019 r. złożył pismo do organu w drodze korespondencji elektronicznej i tożsamą w treści skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem urzędu pocztowego. W obu tych pismach określonych przezeń odwołaniem uznał, że pismo organu z dnia [...] r. stanowi w istocie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W dalszej części zwrócił uwagę, że w innej sprawie prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w C. otrzymał zgodę na dostęp do wglądu akt postępowania przygotowawczego w trybie przepisów u.d.i.p. Na dowód załączył zarządzenie prokuratora Prokuratury Rejonowej w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Jednocześnie w ww. piśmie z 18 lutego 2019 r. wskazał dokumenty, których fotokopie chciałby otrzymać tj: - skargę A. P. złożoną do Prezesa Sądu Rejonowego w M.; - wyjaśnienia prokuratorów Prokuratury Rejonowej w M. wraz z korespondencją miedzy A. P. i Prokuraturą Rejonową w M. oraz korespondencję i decyzję tej i innych prokuratur; - protokoły z zeznań świadków; - uzasadnienie decyzji o umorzeniu śledztwa. Pismem z 27 lutego 2019 r. organ zwrócił się do skarżącego czy wskazanie dokumentów z akt postępowania przygotowawczego, z którymi chciałby się zapoznać należy traktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej z tychże dokumentów. W odpowiedzi z 4 marca 2019 r. wnioskodawca potwierdził, że "był to wniosek o udostępnienie informacji publicznej". Natomiast pismem z dnia 4 marca 2019 r. organ przekazał pismo wnioskodawcy z 18 lutego 2019 r. jako skargę na bezczynność organu wraz z odpowiedzią na skargę, w której podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie co do niemożności udostępnienia całych akt postępowania przygotowawczego w formie informacji publicznej. Pismem z 21 marca 2019 r. skarżący wyjaśnił, że pismo z 18 lutego 2019 r. stanowi doprecyzowanie wniosku z 7 lutego 2019 r., a nie jest nowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, gdyż składanie takiego wniosku nie było jego intencją. Na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. skarżący sprecyzował, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej dotyczącej inwigilacji dziennikarza, a konkretnie jego osoby. Strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Z kolei organ podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, oświadczył, że pismo skarżącego z 18 lutego 2019 r. zostało potraktowane dwutorowo, tj. z jednej strony jako skarga na bezczynność organu a z drugiej strony jako drugi wniosek o dzielenie informacji publicznej który został częściowo uwzględniony. Pismem z 19 marca 2019 r., którego kopię złożono na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r., organ przesłał wnioskodawcy kserokopię postanowienia Prokuratora Rejonowego C. w C. z [...] r. o sygn. akt [...] o odmowie wszczęcia postępowania przygotowawczego oraz swojego postanowienia z [...] r. o umorzeniu dochodzenia, podtrzymując swoje stanowisko w kwestii niemożności udostępnienia akt całego postępowania przygotowawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ponieważ skarżący działał jako redaktor naczelny należy zwrócić uwagę, że art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (t.j. Dz.U. z 1018 r., poz. 1914) odsyła w zakresie udostępniania informacji prasie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. W przedmiotowej sprawie skarga została zainicjowana pismem skarżącego z 18 lutego 2019 r. – skargą na bezczynność organu w związku z pismem organu z dnia 15 lutego 2019 r. o nieuwzględnieniu wniosku o udostępnienie akt zakończonego postępowania. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, w pełni aprobuje i podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (publ. ONSAiWSA z 2014 r. nr 3, poz. 37), zgodnie z którym żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W szczególności podkreślić należy, w ślad za wspomnianą uchwałą, że akta jako zbiór różnych informacji, tj. takich, które są informacją publiczną i takich, które nie mają takiego charakteru nie są w całości informacją publiczną i jako takie nie powinny być udostępniane. Wskazuje na to również art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który jako jedno z uprawnień służących realizacji prawa do informacji publicznej wskazuje prawo wglądu do dokumentów a nie do ich zbioru jakim są całe akta. Należy zauważyć, że choć niewątpliwie postępowanie przygotowawcze jest sprawą publiczną prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie, a nie udostępnienia całości akt. W tym stanie rzeczy uznać należy stanowisko organu wyrażone w piśmie z 15 lutego 2019 r., a następnie powtórzone w odpowiedzi na skargę za prawidłowe. Ponadto należy podkreślić, że organ niezwłocznie, bo już w piśmie z 31 stycznia 2019 r. udzielił wyczerpującej informacji o stanie sprawy odpowiadając na zapytanie skarżącego z 28 stycznia 2019 r. Natomiast strona dopiero w skardze wskazała i skonkretyzowała dokumenty i materiały, których udostępnienia domagała się od organu. Z kolei, organ pismem z 19 marca 2019 r. stanowiącym odpowiedź na pismo skarżacego z 4 marca 2019 r. udostępnił dwa postanowienia zamykające określone etapy postępowania i zawierające stosowne uzasadnienie. Ta ostatnia czynność była wynikiem pisma skarżącego z 27 lutego 2019 r., które organ uznał za nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotem sprawy, co zresztą jednoznacznie potwierdził skarżący na rozprawie, była natomiast ocena prawidłowości reakcji organu na wniosek z 7 lutego 2019 r. dotyczący dostępu do całości akt postępowania przygotowawczego, w którym strona nie sprecyzowała jakich konkretnie informacji się domaga. Na marginesie należy zauważyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skoro wniosek złożono w dniu 7 lutego 2019 r. oznacza to, że ostateczny termin na udzielenie odpowiedzi upłynął w dniu 21 lutego 2019 r. Zatem w chwili wnoszenia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, a co więcej trudno uznać okres między złożeniem wniosku (7 lutego 2019 r.) a udzieleniem odpowiedzi (15 lutego 2019 r.) za nieuzasadnioną zwłokę w udzieleniu odpowiedzi. Żądanie udostępnienia akt sprawy postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zatem organ prawidłowo udzielił informacji pismem z 15 lutego 2019 r. nie będąc zobligowany do wydania w sprawie tego wniosku decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.