III SA/Gl 47/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. sp. z o. o. w C. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2021 r. nr NS-HŻŻiPU.906.22.2021 w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 12 marca 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 listopada 2021 r., nr NS-HŻŻiPU.906.222021 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję z dnia 12 marca 2020 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10000 zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na oferowaniu możliwości konsumpcji gościom lokalu, w stanowiącej własność skarżącego restauracji "A" w C. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością R Sp. z o.o. (dalej zwanej: spółka, skarżący). Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 12 marca 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na oferowaniu możliwości konsumpcji posiłków i napojów na miejscu (wewnątrz lokalu gastronomicznego), w stanowiącej własność skarżącego restauracji "A" w C. Podstawę prawną stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, art. 4 i art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.; dalej: u.z.z.z.) oraz § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 566 ze zm.). Organ I instancji wymierzenie kary pieniężnej uzasadnił tym, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze RP stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 ze zm.). Jak wynikało z ustaleń kontroli sanitarnej, przeprowadzonej przez organ I instancji w restauracji "A", w dniu 5 lutego 2021 roku lokal ten pozostawał otwarty, oferowano w nim posiłki i napoje do spożycia na miejscu gościom siedzącym przy stołach. Od decyzji organu I instancji z dnia 12 marca 2021 roku, nr [...], skarżąca spółka wniosła odwołanie do Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, datowane na 29 marca 2021. W treści odwołania spółka przedstawiła niezadowolenie z wydanej decyzji, powołując się na konstytucyjną niedopuszczalność wprowadzenia ograniczeń praw i wolności w drodze rozporządzenia, i wniosła o jej uchylenie, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odwołanie wniesione zostało w terminie. Strona zawiadomiona została przez organ II instancji pismem z dnia 20 lipca 2021 r. o możliwości skorzystania z uprawnień określonych przepisem art. 10 § 1 Kpa, jednak z prawa tego nie skorzystała. Po kilkakrotnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (o czym stronę zawiadamiano) organ odwoławczy decyzją z dnia 12 listopada 2021 roku utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału, na który składają się: formularz o przyjęciu anonimowego zawiadomienia w przedmiocie możliwości otwarcia restauracji skarżącej spółki, datowany na 3 lutego 2021; wykaz osób zatrudnionych w restauracji; upoważnienia do przeprowadzenia kontroli wystawione 5.02.2021 dla A.W. i E.S.; protokół kontroli sanitarnej z dnia 5.02.2021; notatka urzędowa Policji z 14.02.2021; pismo procesowe spółki z 22.02.2021; upomnienie nr [...], wystawione przez Naczelnika II Urzędu Skarbowego w C.; saldo rozliczeń z dostawcą; upomnienie wystawione przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z tytułu zaległego czynszu najmu; oraz zestawienie przychodów i kosztów spółki wystawione przez Biuro Rachunkowe "N" Sp. z o.o., bez daty wystawienia. Z uwagi na przedmiot sprawy, organ II instancji wziął pod rozwagę fakt, iż wymierzona kara jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189a k.p.a. Do kar zastosowanie ma przepis art 189d k.p.a., wprowadzający obowiązek oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa. W tym kontekście organ zważył, iż z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze RP stan epidemii. W dacie zdarzenia - naruszenia zakazu prowadzenia działalności polegającej na podawaniu gotowych posiłków i napojów w lokalach gastronomicznych obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. Poz. 2316, ze zm.). Naruszenie przez spółkę zakazu, o którym mowa w § 10 ust. 9 rozporządzenia, tworzyło po stronie organu obowiązek zastosowania administracyjnej kary pieniężnej. Podstawę prawną decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej stanowił art. 48a ust.l pkt 1, ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 10 ust. 9 wymienionego wyżej rozporządzenia. Na gruncie prawa administracyjnego, wyróżnia się dwie kategorie norm. Do pierwszej kategorii norm - norm sankcjonowanych - należy zaliczyć te, które określają stan faktyczny, oraz prawa i obowiązki, jakie mają powstać w związku z jego zaistnieniem. Normy sankcjonujące określają natomiast środki przymusu, odpowiedzialność oraz inne ujemne następstwa za niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na podstawie norm sankcjonowanych. Normy sankcjonujące są więc w istocie środkiem zapewniającym przestrzeganie i realizację norm sankcjonowanych. Wyznaczają treść relacji jednostek i administracji w sytuacjach, gdy jednostki te wbrew ciążącym na nich obowiązków nie realizują norm prawa administracyjnego. Sankcja administracyjna wynika bezpośrednio z przepisów prawa administracyjnego i jest dolegliwością (określoną w normie sankcjonującej) za naruszenie normy (sankcjonowanej) tego prawa. Brak jest wątpliwości, że administracyjna kara pieniężna powinna być postrzegana jako instrument władztwa administracyjnego niebędącego konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (administracyjnym). Administracyjna kara pieniężna ma zniechęcać do naruszania obowiązków oraz skłaniać do zapobieżenia powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie, albo w decyzji administracyjnej, motywuje ona adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt: I GSK 1456/13). Nałożenie administracyjnej kary pieniężnej sprowadza się do wydania przez organ administracji publicznej nakazu uiszczenia określonej w akcie stosowania prawa kwoty przez podmiot, który nie wykonywał lub wykonywał nienależycie ciążący na nim obowiązek administracyjny (Por. L. Staniszewska, Materialne i proceduralne zasady stosowane przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Administracyjne kary pieniężne w demokratycznym państwie prawa, pod red. M. Błachuckiego, Warszawa 2016, s. 29). Norma sankcjonująca zawarta w art. art. 48a ust. 1 pkt 1 ("Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-13, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10000 zł do 30 000 zł") jest tożsama zarówno w dacie orzekania przez organ I i II instancji. W odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną, a organem administracji publicznej, w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, a decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określają wysokość sankcji za naruszenie obowiązku, wynikającego z przepisów prawa (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt: I OPS 1/06). Odnośnie wysokości nałożonej kary administracyjnej, to zgodnie z powołanym powyżej uregulowaniem, kara może zostać nałożona w wysokości od 10000 zł do 30 000 zł. PPIS wymierzył więc Skarżącej karę w dolnej granicy zagrożenia. W ocenie organu II instancji dokumenty zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają popełnienie deliktu administracyjnego. Co do samego faktu przekroczenia zakazu nie było między stronami sporu. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił więc odwołania strony utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego, należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny (pkt 7 został uchylony przez art. 8 pkt 13 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020, poz. 567, zmieniającej min. ustawę z dniem 1 kwietnia 2020 r.); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Administracyjną karę pieniężną nałożono z kolei na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej (ust. 1 pkt 1). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1). Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316, ze zm.). Przedmiotowe rozporządzenie obowiązywało w dacie przeprowadzenia kontroli sanitarnej w restauracji należącej do skarżącej spółki. Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20, LEX nr 3093916), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii). Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności przemieszczania się określonej w art. 52 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, a także prawo do swobodnego opuszczenia terytorium RP, jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy (zob. art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Sąd nie neguje tego, że wskazane zakazy, nakazy i ograniczenia, z uwagi na szerzącą się pandemię wirusa Sars-CoV-2 merytorycznie byłyby uzasadnione. Jednak tryb ich wprowadzenie był niekonstytucyjny. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania §10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie w jakim nie spełnia on wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowania administracyjnego, o czym orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę na rzecz skarżącego składa się kwota wpisu od skargi (400 zł).