III SA/Gl 471/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z.K. na informację Zarządu Województwa [...] o nr [...] w przedmiocie inne – decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...]dotyczącej odpowiedzi na wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia protestu dotyczącego oceny merytoryczno-technicznej wniosku o nr [...] złożonego w ramach konkursu Nr [...] postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Stronie skarżącej cały uiszczony wpis sądowy w kwocie [...] ([...]) zł od odrzuconej skargi. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik Z. K. w skardze z dnia [...] r. wskazał, że wnosi skargę na "decyzję (informację) Marszałka Województwa [...] o sygnaturze [...]", która dotyczyła "(...) odpowiedzi na wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia protestu dotyczącego oceny merytoryczno-technicznej wniosku o nr [...] złożonego w ramach konkursu Nr [...]". Informacji tej zarzucił naruszenie: 1/ art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 z późn. zm., zwanej dalej u.z.p.p.r.) w związku z § 4 pkt 10 Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...], art. 58 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i dalej wyłączenie stosowania procedury administracyjnej zapewniającej prawo do słusznego procesu przed organami administracji publicznej, ukształtowanego procedurą o charakterze zupełnym; w szczególności w sytuacji, gdy pozbawia to beneficjenta prawa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego w sytuacji, gdy takie uchybienie nastąpiło bez jego winy i nie powinien zostać obarczony negatywnym skutkiem jakim jest pozostawienie wniosku złożonego w ramach konkursu bez rozpoznania, 2/ art. 2, art. 7 oraz art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 37 u.z.p.p.r. w zakresie jakim przepis ten wyłącza zastosowanie do procedury pomocowej unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to niezgodne z konstytucyjnymi zasadami przyzwoitej legislacji, działania organów władzy publicznej wyłącznie na podstawie prawa oraz zamkniętego katalogi źródeł prawa powszechnie obowiązującego, 3/ art. 30b u.z.p.p.r. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. W związku z tym pełnomocnik wnosił o: 1/ uchylenie "przedmiotowej decyzji" do ponownego rozpoznania oraz przywrócenie terminu do wniesienia protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku o nr [...] złożonego w ramach konkursu nr [...], 2/ zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podał, że dnia [...] r. Strona otrzymała pismo, w którym organ poinformował ją o tym, iż protest dotyczący oceny formalnej wniosku nr [...] został pozostawiony bez rozpatrzenia ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast po złożeniu wniosku o przywrócenie tego terminu na podstawie art. 58 k.p.a. Strona otrzymała "informację" (pełnomocnik nie podał daty sporządzenia tej inflacji), w której poinformowano ją, że brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia protestu ze względu na art. 37 u.z.p.p.r. i § 4 pkt 10 Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...]. Pełnomocnik uznał, że informacja ta ma cechy decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i podlega kontroli sądów administracyjnych na zasadzie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.). W dalszej części uzasadnienia skargi stwierdził, że wyłączenie przez ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza jednocześnie brak realnej ochrony obywatela, w sytuacji której taka ochrona powinna mu być przyznana. W tym zakresie powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w szczególności na wyrok z dnia 12 grudnia 2011 r., P 1/11, którym orzeczono o niezgodności z Konstytucją RP art. 5 pkt 11, art. 30b i art. 30c u.z.p.p.r. Zauważył, że w tym stanie prawnym organ nie powinien powoływać się na zapisy Regulaminu, ponieważ nie stanowi on obowiązującego źródła prawa i na tej zasadzie nie powinien wyłączać zastosowania przepisów ustawowych regulujący w pełni zagadnienia proceduralne. W efekcie tego pełnomocnik wnosił, aby Sąd - na mocy art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 P.p.s.a. - odmówił zastosowania w sprawie przepisu "aktu" w takim zakresie, jakim narusza on zasady konstytucyjne. Dnia [...] r. Strona uiściła wpis sądowy od skargi w kwocie [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z art. 177 i art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosowanie środków w sprawach ustawowo zastrzeżonych do ich właściwości. Zakres spraw podległych orzekaniu sądów administracyjnych, czyli istnienia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, określa art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 P.p.s.a. Wynikają z tego następujące wnioski. Po pierwsze, zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontroli poddane zostały szeroko rozumiane akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8/ bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Po drugie, sąd administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). W końcu, po trzecie, orzeka także w sprawach nie objętych powyższymi przepisami, czyli w sprawach spoza zakresu administracji publicznej, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Wówczas ma obowiązek stosować środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z regulacji powyższych wynika, że w przypadku, gdy przepisy szczególne poddają kontroli sądowoadministracyjnej dany rodzaj spraw, to ich zakres stosowania, w tym rodzaje aktów objętych kontrolą na drodze sądowoadministracyjnej, będzie wynikał tylko z tych przepisów. Takim przepisem szczególnym jest między innymi art. 30c ust. 1, który wszedł w życie od dnia 20 grudnia 2008 r. na mocy art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz.1370). Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata [...], zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej z dnia [...] r. i przyjęty uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] ([...]) wprawdzie został przyjęty przed wejściem w życie powyższej nowelizacji, ale jest programem, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i 4 pkt 1 u.z.p.p.r., czyli programem operacyjnym, a nie programem rozwoju, dlatego nie będą miały do niego zastosowanie ograniczenia wynikające z przepisów przejściowych art. 8 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej. Na gruncie stosowania regulacji krajowych dotyczących programów operacyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się wątpliwości, czy system realizacji regionalnych programów operacyjnych - przyjmowany w formie uchwał zarządów województw - mógł być uznany za źródło prawa powszechnie obowiązującego. Orzekając w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., P 1/11 (ogłoszonym dnia 27 grudnia 2011 r. w Dz. U. Nr 279, poz. 1644), stwierdził między innymi, że art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 i art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego, środków odwoławczych i skargi do sądu administracyjnego, poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego systemy realizacji nie mają formy wskazanej w Konstytucji RP, nie są przyjmowane przez podmioty dysponujące konstytucyjnymi uprawnieniami prawotwórczymi i nie są należycie ogłaszane. Jednak biorąc pod uwagę różne względy (zob. pkt 4.1., 4.2. i 4.3. uzasadnienia tego wyroku) uznał, że zakwestionowane przepisy we wskazanym zakresie utracą moc obowiązującą dopiero z upływem 18 miesięcy licząc od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Powołując się na art. 190 ust. 3 Konstytucji RP stwierdził, że przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy – o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności – winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające. Mając na uwadze ten wyrok TK oraz fakty, że Sąd jest związany przepisami rangi ustawowej (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie będą mogły mieć zastosowanie obecnie obowiązujące odpowiednie regulacje wynikające z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i programu operacyjnego. Przepis art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. stanowi, że (podkreślenia i pogrubienia Sądu): po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego zaskarżalny do sądu administracyjnego jest jedynie akt wydany w trybie art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. w postaci informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Wydając taki akt, zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Aktem takim nie jest natomiast czynność pozostawienia środka odwoławczego bez rozpatrzenia przez właściwą instytucję na podstawie art. 30b ust. 5 u.z.p.p.r., gdy środek ten, np. protest, został wniesiony, mimo prawidłowego pouczenia: 1/ po terminie, 2/ w sposób sprzeczny z pouczeniem, 3/ do niewłaściwej instytucji. Takim aktem nie jest również jakakolwiek inna informacja przesłana wnioskodawcy w ramach toczącego się postępowania, np. stanowiąca odpowiedź na wniosek o przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego. Potwierdzeniem tego jest też to, że w przepisie art. 30b ust. 5 u.z.p.p.r. ustawodawca nie wskazał na obowiązek pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego odmiennie niż w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Przepis art. 30e u.z.p.p.r. stanowiący, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy, należy interpretować w kontekście odesłania z art. 3 § 3 P.p.s.a. do przepisu szczególnego i treści takiego przepisu, tj. art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. Mianowicie do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na zasadzie odpowiedniego stosowania, można się odwoływać w zakresie nieuregulowanym jedynie w przypadku aktu, na którego przysługuje skarga, czyli aktu z art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. rozpatrującego środek odwoławczy, a nie czynności pozostawienia środka bez rozpatrzenia lub innej informacji, o której była mowa powyżej. Tym samym nie można przyjmować dopuszczalności skargi bezpośrednio na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie tylko poprzez art. 30e u.z.p.p.r. w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a. Odnosząc to do okoliczności faktycznych sprawy wskazać należy, że nie jest dopuszczalna droga sądowoadministracyjna na informację właściwej instytucji zarządzającej o nr [...] udzieloną w odpowiedzi na wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia protestu dotyczącego oceny merytoryczno-technicznej wniosku o nr [...] złożonego w ramach konkursu Nr [...]. Jeśli chodzi o ocenę, czy informacja ta nie jest decyzją, to należy też zauważyć, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 u.z.p.p.r.), a poza tym, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej (art. 30g u.z.p.p.r.). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy (biorąc pod uwagę nadal obowiązujące regulacje ustawowe w świetle wyroku TK z dnia 12 grudnia 2011 r., P 1/11), że zaskarżona informacja ani nie stanowi informacji, o której mowa w przepisie szczególnym, tj. art. 30b ust. 4 i art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a., ani nie może być uznana za jakikolwiek akt podlegający zaskarżeniu, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody Sąd, badając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi w przedmiotowej sprawie, stwierdził, że zachodzi jej niedopuszczalność, dlatego w pkt 1 sentencji skargę odrzucił na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nie należącą do właściwości sądów administracyjnych. W związku z tym, że Strona wnosząc skargę uiściła z tego tytułu wpis sądowy w kwocie [...] zł, a Sąd odrzucił to pismo, spełnione zostały warunki wynikające z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Tym samym Sąd działając na podstawie tego przepisu w pkt 2 sentencji postanowił dokonać zwrotu należnego wpisu sądowego.