III SA/Gl 478/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Adam Pawlyta, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 18 marca 2025 r. nr PR.5432.21.2025 w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 18 marca 2025r. nr PR.5432.21.2025 Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z 19 grudnia 2024 r., znak: [...], ustalającą skarżącemu I. M. (M.) prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą I. M. "I." Firma [...] opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G. na podstawie art. 140 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 2 pkt 2 i art 140 ust. 3 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie w okresie od 8 kwietnia 2019 r. do 23 lipca 2020 r. bez wymaganej koncesji 3 435,04 ton kopaliny – piasku, na działce o nr. ewid. [...], położonej w miejscowości S., gmina S., powiat [...], województwo [...], w wysokości 94 807 zł i zobowiązał go do wniesienia 60 % naliczonej opłaty na konto Gminy S., a 40% na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie. 16 lipca 2020 r. do Dyrektora OUG wpłynęło bowiem zgłoszenie o prowadzeniu działalności polegającej na nielegalnym wydobywaniu kopaliny m.in. z terenu działki o nr. ewid. [...], położonej w S. W związku z uzyskaną informacją, 23 lipca 2020 r. pracownicy inspekcyjno-techniczni OUG w G. przeprowadzili wizję terenową działki o nr. ewid. [...]. W granicach ww. nieruchomości stwierdzono ślady prowadzonych w niedawnym czasie prac związanych z zasypaniem wyrobiska i wyrównaniem powierzchni terenu. Wzdłuż północno - wschodniej granicy działki odsłaniały się fragmenty górnych krawędzi skarp zasypanego wyrobiska, miejscami o wysokości 0,5 m, w których profilu stwierdzono kruszywo w postaci piasków drobnoziarnistych. W rejonie zasypanego wyrobiska znajdowało się kilka hałd nawiezionych mas ziemnych. W trakcie wizji terenowej na działkę przyjechał właściciel działki. Poinformował on, że firma wykonująca prace związane z budową drogi [...], której nazwy nie pamięta, zaproponowała mu wymianę ziemi na "lepszą", na co wyraził zgodę. Wyjaśnił także, że na działce zostało wykonane wyrobisko o głębokości około 1 m, urobek pozyskany w trakcie prowadzonych robót został wywieziony, natomiast w zamian została przywieziona ziemia z wykopów. Jednocześnie właściciel oświadczył, że poza poprawą jakości ziemi, nie miał z tego żadnych korzyści. Podczas wizji wykonano fotografie miejsc prowadzonych robót, jak również przeprowadzono pomiar sytuacyjno-wysokościowy rzędnych terenowych urządzeniem GPS [...] numer: [...]. W odpowiedzi na zapytanie organu Starosta [...] pismem z 14 września 2020 r. poinformował, że nie prowadzi i nie prowadził postępowań dotyczących przedmiotowej działki z zakresu ustaw: Prawo geologiczne i górnicze, Prawo budowlane, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Prawo wodne, Prawo ochrony środowiska oraz nie wydawał innych decyzji lub pozwoleń umożliwiających wykonywanie prac poniżej powierzchni terenu, w wyniku których mogłyby powstać wyrobiska. W oparciu o wypis z rejestru gruntów, jaki wpłynął do organu I instancji 16 września 2020 r. organ ustalił, że właścicielem działki nr [...] jest L. K. Pismem z 19 października 2020 r., znak: [...], Dyrektor OUG w G. wszczął wobec niego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej w związku z podejrzeniem prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji. W dniu 18 listopada 2020 r. pracownicy inspekcyjno-techniczni OUG w G. przeprowadzili oględziny działki o nr. ewid. [...]. Podczas oględzin stwierdzili, że teren działki postał w całości wyrównany i częściowo obsiany zbożem. W oględzinach uczestniczył L. K., który oświadczył, że na działce latem 2020 r. były prowadzone prace związane z wymianą gruntu przez firmę I. Wyjaśnił, że przedstawiciel firmy I. zaproponował mu wymianę gruntu, a w zamian za kruszywo pozyskane z działki miał zostać mu przywieziony humus, żadnych pieniędzy za to nie otrzymał. L. K. poinformował także, że nie posiada żadnych danych kontaktowych do przedstawicieli ww. firmy, nie zawierał również żadnej umowy na piśmie, nie miał też świadomości, że wykonywanie ww. robót wymaga jakichkolwiek pozwoleń. Strona wskazała, że w okresie, kiedy firma I. prowadziła prace na jego działce, wykonywała również w pobliżu roboty związane z budową drogi ekspresowej [...]. W dniu 12 stycznia 2024 r. Dyrektor OUG wezwał I. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "I." Firma [...], w charakterze osoby mogącej posiadać niezbędne wiadomości o faktach koniecznych do załatwienia sprawy do udzielenia wyjaśnień zgodnie z posiadaną wiedzą. W odpowiedzi na powyższe, do organu I instancji wpłynęło pismo I. M. z 22 stycznia 2021 r. wyjaśniające iż na działce [...] prowadzone były prace związane z makroniwelacją terenu na osobne zlecenie właściciela terenu. Wobec informacji, że firma "I." brała udział w prowadzonych na ww. działce pracach, zawiadomieniem z 13 lipca 2021 r., [...], Dyrektor OUG wszczął postępowanie administracyjne wobec firmy "I." Sp. z o.o. z siedzibą w C., w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej w związku z podejrzeniem prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny. W ramach prowadzonego wobec firmy "I." Sp. z o.o. postępowania, 8 września 2021 r. pracownicy inspekcyjno-techniczni OUG przeprowadzili kolejne oględziny działki, o nr. ewid. [...]. Stwierdzono wówczas, że teren działki nie zmienił się od 18 listopada 2020 r., tj. od dnia jej poprzednich oględzin. Podczas oględzin na przedmiotowej działce był obecny przedstawiciel firmy "I." Sp. z o.o. nieposiadający jednak upoważnienia Spółki do udzielania wyjaśnień w powyższej sprawie. 22 grudnia 2021 r. odbyło się przesłuchanie B. M. - Prezesa Zarządu "I." Sp. z o.o. Wyjaśnił on, że firma "I." z o.o. prowadziła prace na działce [...] na podstawie ustaleń z właścicielem działki, którego nazwiska i imienia nie pamięta, umowa z właścicielem działki była zawarta w formie ustnej. Prace polegały na, dowiezieniu ziemi i poziomej makroniwelacji działki, a w trakcie prowadzonych robót firma I. Sp. z o.o. nie pozyskiwała kruszywa, piasku, lecz dokonała użyźnienia ww. działki nawożąc na jej teren pozyskane podczas budowy drogi [...] masy ziemne. B. M. oświadczył, że właściciel działki nr [...] zgłosił się do firmy "I." Sp. z o.o. i wyraził chęć przyjęcia ziemi, co zostało potraktowane przez firmę jako dobry interes. Ponadto wskazał, że nie wie, czyją własnością był sprzęt używany do wydobywania kopaliny, ponieważ sprzęt używany przez firmę "I." Sp. z o.o. był wykorzystywany na powyższej działce jedynie do przywożenia ziemi i wyrównywania terenu. Dyrektor OUG postanowieniem z 17 stycznia 2022 r., [...] połączył sprawy prowadzone wobec właściciela działki oraz wobec firmy "I." Sp. z o.o. z siedzibą w C. Decyzją z 17 lutego 2022 r. Dyrektor OUG ustalił opłatę podwyższoną za wydobycie piasku właścicielowi działki i umorzył postępowanie wobec I. Sp. z o.o. , jednak rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Prezesa WUG z 13 kwietnia 2022r., a sprawa została przekazana do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ramach uzupełnienia materiału dowodowego, Dyrektor OUG pismem z 5 maja 2022 r. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. o udzielenie informacji czy firma pod nazwą I. dostarczała kruszywo na budowę [...], jeśli tak to w jakiej ilości i skąd to kruszywo pochodziło. W odpowiedzi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. poinformowała, że budowa drogi [...] na terenie województwa [...] została podzielona na 7 odcinków; na odcinku 3, 5 oraz 6 zgłoszonym/zatwierdzonym podwykonawcą generalnego wykonawcy była firma I. M. "I." Firma [...] w C., a na odcinku 2 zgłoszonym/zatwierdzonym podwykonawcą generalnego wykonawcy była firma B. M. I. – [...] w C. 22 sierpnia 2022 r. w OUG została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w której uczestniczyli właściciel działki L. K. jako strona postępowania, świadek M. K., świadek R. K. oraz świadek L. H. Nie stawili się I. M. ani B. M. Podczas przesłuchania L. K. zeznał, iż umówił się (umowa ustna) na wymianę wierzchniej warstwy gruntu, z myślą o wymianie na lepszą klasę ziemi. Nie wiedział że potrzeba koncesji czy innych dokumentów, a podczas prac był pod wpływem alkoholu. Świadek M. K. zeznał, iż brał udział przy pracach związanych wydobyciem wierzchniej warstwy gleby. Podczas wydobycia piasku już nie pracował. Świadek L. H. zeznał, iż widział wyjeżdżające samochody I. z działki L. K. wywożące piasek. Natomiast świadek R. K. - żona właściciela działki zeznała, iż prace były prowadzone w lipcu 2020 r., prac nie prowadził L. K., ponieważ nie posiada takiego sprzętu. R. K. zeznała również, że widziała Koparki firmy I. 26 sierpnia 2022 r. do Dyrektora OUG wpłynęło pismo zawierające dokumenty potwierdzające fakt współpracy pomiędzy M. K. a firmą I. M. "I." Firma [...], C. oraz firmą B. M. I. – [...], C. 15 listopada 2022 r. do OUG wpłynęło pismo od Przedsiębiorstwa Usług Technicznych "I." Sp. z o.o. informujące, iż w ramach inwestycji pod nazwą "[...]" z podziałem na 4 części, zakończono prace ziemne w roku 2020. Na przełomie pierwszego i drugiego roku prowadzone były prace wykończeniowe oraz roboty porządkowe i poprawkowe, które zakończono w lipcu 2021 r. W piśmie tym wskazano, iż jedną z firm świadczących usługi w ramach ww. inwestycji była firma I. M. "I." Firma [...], jednakże firma ta nie dostarczała materiału nasypowego na plac budowy. W dniu 22 listopada 2022 r. firma T. S.A. poinformowała, iż w 2021 r. nie prowadzili prac ziemnych związanych z budową drogi ekspresowej [...], w szczególności w rejonie miejscowości S. W tym czasie prowadzone były jedynie roboty wykończeniowe, bitumiczne oraz usterkowe. Na podstawie zebranych informacji organ I instancji ustalił, że to firma I. M. "I." Firma [...] brała udział w pracach związanych z wydobyciem kopaliny na działce o nr. [...], dlatego zawiadomieniem z 22 grudnia 2022 r. Dyrektor OUG wszczął wobec I. M. prowadzącego działalność gospodarczą jako "I." Firma [...] postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej. W odpowiedzi na pismo z 22 grudnia 2022 r., firma I. M. "I." Firma [...] poinformowała, iż na terenie działki nr [...] prowadzone były prace niwelacyjne. Firma ta nie posiada wiedzy na temat wydobytego kruszywa ani na temat powstałego zagłębienia, nie zna także szczegółów dotyczących pojazdów poruszających się po działce nr [...]. Podczas przesłuchania, jakie miało miejsce na rozprawie administracyjnej, przeprowadzonej 3 kwietnia 2023r. L. K. zeznał, iż jego syn na podstawie umowy zlecenia pracował u I. M. "I." Firma [...], a także u B. M., prowadzącego działalność pod firmą I. – [...]. Podczas rozprawy administracyjnej dopuszczono zeznania żony – R. K., która oświadczyła, że prace na działce prowadzone były w tym samym czasie, kiedy ich syn M. K. był zatrudniony w obu firmach: u I. M. "I." Firma [...] i B. M. I. – [...]. 30 listopada 2023 r. Przedsiębiorstwo [...] "I." Sp. z o.o. poinformowało Dyrektora OUG, że firma I. M. "I." Firma [...] realizowała prace w ramach inwestycji pn. "[...]" z podziałem na 4 części. Część 1 - Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od [...] (z [...]) do [...] (z [...]), o długości około 14,7 km ([...] odc. 3), oraz [...] Część 4 - Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od [...] (z [...]) do [...] (z [...]), o długości około 19,3 km ([...] odc. 6). Przedstawiono również zakres robót wykonywanych przez firmę I. M. "I." Firma [...], do których należał m.in. przewóz nadmiaru materiału z [...] oraz dowóz humusu na [...]. Organ ustalił, iż na działce nr [...] od 8 kwietnia 2019 r. do 23 lipca 2020 r. doszło do wydobycia bez wymaganej koncesji 3 435,04 ton kopaliny w postaci piasków drobnoziarnistych. Fakt wydobycia kruszywa bez wymaganej koncesji potwierdzają pomiary sytuacyjno-wysokościowe wykonane na działce nr [...] w trakcie wizji terenowej przeprowadzonej przez pracowników inspekcyjno- technicznych OUG 23 lipca 2020 r., a także ortofotomapy, udostępnione przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w serwisie www.geoportal.gov.pl, aktualne na 11 lipca 2010 r., 3 kwietnia 2016 r., 13 maja 2018 r. oraz 8 kwietnia 2019 r. Analiza ww. materiałów pozwoliła stwierdzić, że na działce nr [...] w miejscowości S. do 8 kwietnia 2019 r. brak było widocznych śladów robót ziemnych oraz wyrobisk. W związku z tym datę 8 kwietnia 2019 r. przyjęto jako początkową dla przedstawienia stanu wyjściowego terenu w zakresie uwzględnionym do obliczeń a datą końcową był dzień pierwszych oględzin. Wydobytą kopaliną był piasek drobnoziarnisty W celu obliczenia ilości wydobytej kopaliny posłużono się Numerycznym Modelem Terenu udostępnionym przez GUGiK w serwisie www.geoportal.gov.pl, nakładając na powyższy model dane z pomiarów sytuacyjno-wysokościowych wykonanych 23 lipca 2020 r. Ustaleniom tym organ dał wyraz w dokumentacji z 17 grudnia 2020r., ws. ustalenia ilości kopaliny wydobytej bez koncesji. Do ustalenia opłaty przyjęto minimalną gęstość objętościową piasku określoną w Polskiej Normie, tj. 1,60 ton/m3. Zatem opłata podwyższona ustalona jako 40 krotność opłaty za wydobycie tego rodzaju kruszywa wyniosła 94 807 zł. Natomiast w oparciu o dowody z pism firm prowadzących roboty związane z budową drogi ekspresowej oraz zeznań świadków organ ustalił, że wydobycia dokonał przedsiębiorca I. M. "I." Firma [...], gdyż to on brał udział w budowie drogi ekspresowej [...], zatem miał więc interes faktyczny w wydobywaniu kopaliny na działce nr [...]. W związku z powyższym, decyzją z 19 grudnia 2024r. Dyrektor OUG w G. ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną w wysokości j.w. i umorzył postępowanie wobec L. K., właściciela działki [...]. W związku z odwołaniem wniesionym przez I. M., Prezes WUG zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ ponownie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i podzielił dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne. Przypomniał, że ustalenia co do faktu wydobycia i stanu działki [...] zostały dokonane podczas wizji i oględzin przeprowadzonych 23 lipca 2020r., 18 listopada 2020r. i 8 września 2021r. W oparciu o pomiar wykonany 23 lipca 2020r., 17 grudnia 2020r. została sporządzona dokumentacja ustalająca ilość wydobytej kopaliny. Również właściciel działki obecny podczas wizji, jaka miała miejsce 23 lipca 2020r. potwierdził fakt wykonania wyrobiska o głębokości ok. 1m. Wszystkie te dowody potwierdzają – zdaniem Prezesa WUG - prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, co do faktu wydobycia i jego rozmiarów. Odnosząc się do twierdzenia, że na działce prowadzone były jedynie prace niwelacyjne organ stwierdził, że nie sposób dać wiarę wyjaśnieniom odwołującego się oraz Prezesa Zarządu firmy "I." sp. z o.o. B. M., że prace na przedmiotowej działce stanowiły makroniwelację polegającą na poziomej niwelacji mas ziemnych i na poziomym przemieszczaniu gruntu, gdyż twierdzeniom tym przeczy charakter prac ziemnych wykonanych na działce objętej postępowaniem, stwierdzonych przez organ I instancji. Makroniwelacja polega bowiem na wyrównywaniu powierzchni terenu, a nie tworzeniu nasypów, co stwierdzono w niniejszej sprawie. Natomiast podmiotem, prowadzącym wydobycie była firma, która w swej nazwie zawierała określenie "I.", a nie właściciel gruntu. Stąd słusznie organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę umorzył postępowanie wobec właściciela działki L. K. Bowiem w pierwszej kolejności - w myśl art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 Pgg - stroną postępowania w sprawach dotyczących ustalenia opłaty podwyższonej jest podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, co skutkuje ustaleniem wobec niego opłaty podwyższonej, a dopiero w przypadku jego braku właściciel nieruchomości. Ustalając, kto konkretnie prowadził wydobycie, organ odwoławczy stwierdził, że w zgromadzonych dowodach przewijały się trzy podmioty, które w swej nazwie zawierały określenie "I.", a mianowicie: I." Firma [...] I. M., "I." sp. z o.o., której prezesem zarządu jest B. M. oraz "I. " [...] B. M. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji podjął działania celem jednoznacznego zidentyfikowania podmiotu odpowiedzialnego za wydobycie kopaliny. Wystąpił do GDDKiA o udzielenie informacji, która z nich wykonywała prace przy budowie drogi [...]. W odpowiedzi GDDKiA wskazała, że jako podwykonawcy zatrudnieni byli "I." Firma [...] I. M. oraz "I." [...] B. M. Natomiast z wyjaśnień uzyskanych od I. Sp. z o.o. wynikało, że w okresie, który pokrywał się z okresem wykonywania robót tzw. makroniwelacji działki [...] jako podwykonawca zatrudniona była "I." Firma [...] I. M. W rezultacie organ odwoławczy podzielił ustalenia Dyrektora OUG co do tego, że podmiotem prowadzącym wydobycie był "I." Firma [...] I. M. Jako okres prowadzonego wydobycia organ II instancji przyjął czas od 8 kwietnia 2019r., kiedy to na ortofotomapie nie było żadnych śladów wydobycia, a 23 lipca 2020r., kiedy została przeprowadzona wizja i sporządzono pomiary terenu, służące do obliczenia ilości wydobytej kopaliny. Prezes WUG zaaprobował także ustalenia organu I instancji co do sposobu pomiaru wyrobiska, metody obliczenia ilości i rodzaju kopaliny, a co za tym idzie kwoty ustalonej opłaty podwyższonej. W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił naruszenie: ■ art. 143 ust. 1 w zw. z art. 140 ust. 1 PGG — poprzez brak uwzględnienia, że przedawnieniu uległo ukaranie za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji w roku 2019, ■ art. 7 i art. 77 § 1 KPA — poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności zaś brak ustalenia, ile kopaliny wydobyto w roku 2019, a ile w roku 2020, co — biorąc pod uwagę fakt przedawnienia ukarania za wydobycie bez wymaganej koncesji kopaliny w roku 2019 — uniemożliwiało prawidłowe ustalenie wysokości opłaty podwyższonej za wydobycie w roku 2020. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniósł: ■ o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora OUG z 19 grudnia 2024 r. w całości, ■ o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ■ o wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 PPSA, ■ o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd w całości na podstawie art. 61 § 3 PPSA, a także o wstrzymanie wykonania decyzji organu i instancji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wobec obowiązującego dla przedmiotowej sprawy 5-letniego okresu przedawnienia, ukaranie za wydobycie kopaliny w 2019 r. uległo przedawnieniu z końcem 2024 r. Z tego wywiódł, że decyzja organu II instancji została wydana po upływie terminu przedawnienia ukarania za wydobycie dokonane w 2019 r. To z kolei skutkowało bezpodstawnym ustaleniem przedmiotowej opłaty za 2019 r., a co za tym idzie jej nieprawidłowym ustaleniem w ogóle. Nadto skarżący zarzucił organom obu instancji brak ustalenia ilości wydobycia kopaliny oddzielnie za 2019 r. i za 2020 r. To zdaniem skarżącego ma wpływ na ustalenie wysokości opłaty podwyższonej z uwagi na przedawnienie, jakie nastąpiło odnośnie roku 2019. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Nie zgodził się z zarzutem przedawnienia opłaty za rok 2019. Wyjaśnił, że przedawniała się ona 31 grudnia 2024r., a decyzja ws. ustalenia opłaty została wydana 19 grudnia 2024r. i 27 grudnia 2024r. doręczona stronie. Zatem to ta decyzja ma charakter ustalający zobowiązanie z tytułu opłaty i została zarówno wydana, jak i doręczona przed upływem terminu przedawnienia. Decyzja II instancji – wydana co prawda po upływie okresu przedawnienia - już tej opłaty nie ustala, a jedynie potwierdza prawidłowość decyzji I instancji, a więc prawidłowość dokonanego wcześniej ustalenia. W pozostałym zakresie organ podtrzymał twierdzenia zawarte w swej decyzji. Również na rozprawie 10 grudnia 2025r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Takich zaś wad zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził. Podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 868) – dalej powoływana jako "ustawa" lub "Pgg". Najdalej idący był zarzut przedawnienia, gdyż gdyby okazał się uzasadniony, skutkowałby koniecznością uchylenia decyzji, stąd należało dokonać jego analizy w pierwszej kolejności. Opłata podwyższona obejmuje lata 2019-2020, stąd do jej przedawnienia znajduje zastosowanie art. 143 ust. 1 Pgg w brzmieniu sprzed 28 października 2023r. Zgodnie z powołanym przepisem, decyzja w sprawach określonych niniejszym działem nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. Zdarzeniem uzasadniającym wydanie decyzji, było prowadzenie wydobycia m.in. w roku 2019. Zatem pięcioletni okres przedawnienia rozpoczynał bieg 1 stycznia 2020r. i upływał 31 grudnia 2024r. Decyzja organu I instancji została wydana 19 grudnia 2024r. i 27 grudnia 2024r. doręczona stronie, czego skarżący nie kwestionuje. Zatem bezspornie decyzja I instancji została wydana i weszła do obrotu prawnego przed upływem terminu przedawnienia. Problem sprowadza się zatem do zagadnienia wydania decyzji organu odwoławczego już po upływie tego czasu i wpływu tego faktu na przedawnienie opłaty podwyższonej. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podzielił stanowisko organu. Stosownie do art. 142 ust. 1 Pgg, do opłat, o których mowa w niniejszym dziale, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.) dotyczące zobowiązań podatkowych. Określone tymi przepisami uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom. Oznacza to, że O.p. stosuje się w takim tylko zakresie, w jakim danego zagadnienia nie regulują przepisy Pgg. Decyzja ws. opłaty podwyższonej ma charakter ustalający. Jest więc decyzją, o której mowa w art. 68 § 1 O.p. Stosownie do tego przepisu, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 (powstające w trybie decyzji ustalającej organu podatkowego – przyp. Sądu), nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przy czym, przepisy Pgg określają termin przedawnienia na 5 lat, a więc w tej części tj. co do okresu przedawnienia odpowiednie zastosowanie przepisów O.p. nie następuje. Zatem norma prawna, jaka wynika z tych przepisów wykładanych łącznie brzmi, że obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej nie powstaje, jeśli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek jej poniesienia. Kwestia czy zasada ta odnosi się tylko do decyzji organu I instancji czy także organu odwoławczego była przedmiotem analizy zarówno doktryny, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych. W piśmiennictwie prawniczym prezentowany jest pogląd, że decyzja organu II instancji może zostać wydana po upływie terminu przedawnienia zobowiązania, o ile nie zwiększa zobowiązania strony. Zdaniem L. Etela, które Sąd orzekający w całej rozciągłości podziela, "W zasadzie nie budzi już wątpliwości możliwość zmiany decyzji wymiarowej w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy upłynął w trakcie tego postępowania termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku. W przypadku gdy podatnikowi doręczono decyzję wymiarową w terminie, a następnie odwołał się on od niej i w trakcie postępowania odwoławczego upłynął omawiany termin przedawnienia, organ odwoławczy może nie tylko utrzymać w mocy tę decyzję, lecz także ją uchylić i orzec merytorycznie. Znajduje to potwierdzenie w wyroku NSA z 23.02.2022 r., III FSK 4779/21, LEX nr 3333862, w którym stwierdzono, że "obowiązek podatkowy przekształca się w zobowiązanie podatkowe w dacie doręczenia podatnikowi decyzji organu pierwszej instancji. Termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku nie ogranicza zatem możliwości rozpoznania odwołania, a nawet wydania decyzji reformatoryjnej". Decyzja organu odwoławczego nie może być jednak mniej korzystna dla podatnika niż uchylona. Skorygowanie przez organ odwoławczy decyzji wymiarowej nie jest ustaleniem zobowiązania podatkowego – ono już istnieje po doręczeniu decyzji wymiarowej organu pierwszej instancji, ale jest przejawem kontroli poprawności tego ustalenia i w razie stwierdzenia uchybień, ich wyeliminowania." Dalej Autor komentarza stwierdza, że "Do powstania zobowiązania w drodze decyzji ustalającej wystarczające jest zachowanie terminu do doręczenia takiej decyzji przez organ pierwszej instancji. Zobowiązanie powstaje bowiem z chwilą doręczenia przez ten organ decyzji ustalającej. Termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku nie ogranicza zatem możliwości rozpoznania odwołania, a nawet wydania decyzji reformatoryjnej" (wyrok NSA z 15.06.2023 r., III FSK 61/23, LEX nr 3585709)." (Tak Etel Leonard (red.), Ordynacja podatkowa. Tom I. Zobowiązania podatkowe. Art. 1-119zzk. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2025). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzją ustalającą jest wyłącznie decyzja I instancji, gdyż to ona kreuje zobowiązanie, podczas gdy decyzja organu II instancji jedynie kontroluje i potwierdza prawidłowość tego ustalenia. Pogląd taki jest prezentowany zarówno w odniesieniu do decyzji wydawanych w oparciu o przepisy Pgg, jak i O.p. Tytułem przykładu z pierwszej grupy, wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2022 r. o sygn. akt II GSK 189/19, gdzie Sąd stwierdził, że "Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie kreuje nowego zobowiązania, lecz aprobuje jedynie to, o czym orzekł organ pierwszej instancji i nie dochodzi w takiej sytuacji do naruszenia terminu przedawnienia." Natomiast przykładem wyroku z grupy drugiej może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2511/22, w którym NSA uznał, że "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do powstania zobowiązania w przypadku decyzji tworzącej zobowiązanie podatkowe wystarczające jest zachowanie terminu do orzekania w sprawie wymiaru podatku przez organ podatkowy I instancji, bowiem z chwilą doręczenia decyzji przez ten organ zobowiązanie powstało. W takim wypadku organ odwoławczy nie kreuje zobowiązania podatkowego, które już powstało w wyniku doręczenia podatnikowi decyzji organu I instancji." Podobnie orzekł także WSA w Gliwicach w wyroku z 23 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 334/25, uznając, że "Obowiązek podatkowy przekształca się w zobowiązanie podatkowe w dacie doręczenia podatnikowi decyzji ustalającej organu pierwszej instancji. Termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku nie ogranicza zatem możliwości rozpoznania odwołania, a nawet wydania decyzji reformatoryjnej." Uwzględniając powyższe jednolite poglądy, Sąd stwierdził, że zarzut przedawnienia opłaty podwyższonej za rok 2019 jest nieuzasadniony, a to z kolei implikuje niezasadność zarzutu naruszenia art. 7 i 77 Kpa poprzez nieustalenie, jaka część kruszywa została wydobyta w poszczególnych latach. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 19 Pgg, złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Oznacza to, że proces odłączania kopaliny od złoża stanowi jej wydobycie. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 Pgg, działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Zatem w odniesieniu do wydobycia kopalin istnieje sztywny reżim prawny, którego niedochowanie skutkuje stosowną sankcją. Art. 140 przewiduje naliczenie opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. Organami właściwymi w tych sprawach jest m.in. właściwy organ nadzoru górniczego w zakresie niewymienionym w pkt 1 (art. 140 ust. 2 pkt 2). Natomiast opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (art. 140 ust. 3 pkt 3). Stosownie do art. 143 ust. 2 Pgg w sprawach określonych niniejszym działem stroną postępowania jest odpowiednio: 1) przedsiębiorca albo 2) podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, albo 3) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w zatwierdzonym albo podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych, albo 4) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. Przy czym, w myśl ust. 3 art. 143 Pgg, dopiero w przypadku braku podmiotu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 i 4, stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne. Przenosząc powyższe uregulowania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że prace ziemne na wskazanej działce prowadził skarżący. Wynika to ze zgromadzonych dowodów, w tym pism GDDKiA i Przedsiębiorstwa Usług Technicznych "I." Sp. z o.o. Sporny jest natomiast ich charakter – czy była to makroniwelacja terenu – jak twierdził skarżący, czy wydobycie kopalin bez koncesji – jak uznał organ. W ocenie Sądu, organ wykazał jednak zasadność swojego stanowiska. Racje ma organ twierdząc, że niwelacja polega na wyrównywaniu gruntu, podczas gdy w dniu pierwszej wizji tj. 23 lipca 2020r. ustalono, że na działce widoczne były ślady zasypywania wyrobiska, a wzdłuż północno – wschodniej granicy działki odsłaniały się fragmenty górnych krawędzi skarp zasypanego wyrobiska, miejscami dochodzące do 0,5 m wysokości, co jest równoznaczne z tym, że wcześniej to wyrobisko istniało. Także świadek L. K. potwierdził wykonanie na działce wyrobiska o głębokości ok. 1 m. Nadto oświadczył, że zawarł ustną umowę na wymianę ziemi, co miało polegać na wywiezieniu urobku (a więc oddzieleniu kopaliny od złoża) i zasypaniu powstałych wykopów przywiezioną ziemią. To oświadczenie znalazło potwierdzenie w zeznaniach R. i M. K., a ich zeznania są o tyle wiarygodne, że L. K. nie posiadał maszyn, przy pomocy których mógłby prace te wykonać. Nie zmienia tej oceny fakt, że w czasie wizji 18 listopada 2020r. ustalono, że wyrobisko zostało zasypane a teren częściowo obsiany zbożem, bowiem wydobycie kopaliny bez koncesji już miało miejsce i usunięcie skutku naruszenia prawa nie jest równoznaczne z tym, że do niego nie doszło. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 80 Kpa organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całego materiału dowodowego. Oznacza to, że nie ocenia każdego dowodu odrębnie, lecz wszystkie dowody razem i we wzajemnej łączności i wyprowadza z nich wnioski przy uwzględnieniu zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Natomiast taka ocena zgromadzonych, a wyżej omówionych dowodów prowadzi do konstatacji, że stanowisko organu znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Odnośnie rodzaju kopaliny, to został on ustalony w czasie wizji, jaka miała miejsce 23 lipca 2020r., kiedy to pracownicy OUG w profilu skarp zasypanego wyrobiska stwierdzili kruszywo w postaci piasków drobnoziarnistych. Ilość wydobytego kruszywa wynika z dokumentacji ustalającej tę ilość, sporządzonej 17 grudnia 2020r. na podstawie pomiaru sytuacyjno – wysokościowego, wykonanego w dniu pierwszej wizji terenowej, tj. 23 lipca 2020r. Stosownie do art. 140 ust. 5 Pgg, opłaty podwyższone, o których mowa w ust. 3 pkt 3-6, ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania wobec skarżącego nastąpiło na podstawie zawiadomienia z 22 grudnia 2022r. Obowiązywały wówczas stawki opłat określone w obwieszczeniu Ministra Klimatu i Środowiska z 17 grudnia 2021r. zmieniającym obwieszczenie w sprawie stawek opłat na rok 2022 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2021r., poz. 1182). W pkt. 4 załącznika do obwieszenia, pod poz. 33 Minister wskazał, że stawka opłat eksploatacyjnych dla piasków i żwirów wynosi 0,69 zł/tonę. Sposób obliczenia opłaty podwyższonej określa art. 140 ust. 3 Pgg, stanowiąc, że opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny. Zatem obliczenie opłaty przedstawia się następująco: 40 x 0,69 zł x 3 435,04 ton = 94 807,10 zł, a po zaokrągleniu 94 807 zł. W tym stanie rzeczy, ponieważ Sąd nie stwierdził wad zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.