III SA/Gl 490/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda Protokolant Katarzyna Czabaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miasta Z ., z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji przewodniczącego Komisji Edukacji oddala skargę. Pismem z [...]r. A. G. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta Z. z [...] r. w sprawie odwołania przewodniczącej komisji edukacji Rady Miasta Z.. Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżąca zakwestionowała § 1 uchwały w zakresie, w jakim pozbawiła ją uprawnień wynikających z przewodniczenia Komisji Edukacji Rady Miasta. Uchwale tej w zakresie, o którym wyżej mowa, zarzuciła naruszenie: 1) art. 2 w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję działania organów władz publicznych zgodnie z prawem z poszanowaniem poprawnej legislacji i tylko na podstawie i w granicach prawa poprzez przekroczenie dozwolonych prawem uprawnień przewidzianych przepisami ustawy o samorządzie gminnym i aktem prawa miejscowego; 2) § 25 zd. 1 Załącznika do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] r. w sprawie: Statutu Gminy Miejskiej Z. (t.j. Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2019 roku, poz. [...]; dalej jako: "Statut") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o odwołaniu ze składu komisji stałej Rady Miasta poprzez bezprawne rozszerzenie jego stosowania do odwołania z funkcji przewodniczącego komisji stałej Rady Miasta. W uzasadnieniu zarzuciła także: 3) naruszenie art. 2 w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie uprawnienia do działania na podstawie i w granicach przewidzianych przepisami ustawy o samorządzie gminnym i aktu prawa miejscowego – Statutu. Wobec powyższego wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie § 1; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdziła, że [...] r. Rada Miasta na sesji podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącej Komisji Edukacji. Jako podstawę prawną Uchwały wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 713 z poźn. zm.; dalej jako: usg) i postanowienia § 25 Statutu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 usg "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." Z kolei § 25 Statutu stanowi, iż "Prawo odwoływania członków komisji, w tym także przewodniczącego, służy radzie. Prawo odwoływania z funkcji wiceprzewodniczącego, prawo znoszenia podkomisji i odwoływania z funkcji przewodniczącego podkomisji służy komisji." Zdaniem strony przepis ten daje Radzie wyłączne upoważnienie do odwoływania ze składu komisji radnych wchodzących w jej skład, w tym przewodniczącego. Zatem należy go odczytywać, iż Rada ma prawo odwołać radnego z członkostwa w danej komisji stałej lub doraźnej, w tym także tego radnego, który sprawuje funkcję przewodniczącego tej komisji stałej lub doraźnej. Postanowienia § 25 Statutu nie nadają uprawnienia Radzie Miasta do odwoływania z funkcji przewodniczącego komisji stałej lub doraźnej. Należy zgodnie z zasadą racjonalności prawodawcy zauważyć, iż organ stanowiący Gminy w treści normy § 25 Statutu w zdaniu 1. wyraźnie rozróżnił odwołanie ze składu komisji od wyrażonego w § 25 zdanie 2. odwołania z funkcji. Jeśli zatem, prawodawca miejscowy chciałby, by § 25 zd. 1. Statutu wyrażał kompetencje Rady Miasta Z. do odwołania z funkcji przewodniczącego, to użyłby w tym postanowieniu wyrazu/zwrotu "z funkcji", tak jak uczynił do w § 25 zd. 2. Statutu. Jeśli w postanowieniu § 25 zd. 1. brak jest zwrotu "z funkcji" przed wyrazem "przewodniczącego", a w § 25 zd. 2. już to sformułowanie się pojawia, to jasnym jest cel działania prawodawcy miejscowego, jakim jest brak przyznania kompetencji Radzie Miasta do odwoływania z funkcji przewodniczącego komisji. Zdaniem strony nie jest to błąd legislacyjny. Takie działanie ma przeciwdziałać wywieraniu presji na przewodniczącego komisji przez aktualną większość i zmuszaniu go do określonego działania pod groźbą odwołania z funkcji. W ten sposób przewodniczący zyskuje pewność i niezależność swego działania. Dalej strona podniosła, że § 23 zd. 3. Statutu stanowi o uprawnieniu komisji Rady Miasta: "Może także tworzyć podkomisje i wyznaczyć ich przewodniczących". Prawodawca wyraźnie przyznał komisjom Rady Miasta kompetencje do wyznaczania (wyboru) przewodniczących utworzonych podkomisji. Następnie w § 25 zd. 2. wyraźnie określił kolejną kompetencję komisji Rady Miasta: "Prawo odwoływania z funkcji wiceprzewodniczącego, prawo znoszenia podkomisji i odwoływania z funkcji przewodniczących podkomisji służy komisji." Prawodawca poprawnie stworzył w Statucie normę kompetencyjną komisji Rady Miasta do wyboru przewodniczącego podkomisji i osobną normę kompetencyjną do odwoływania z funkcji przewodniczącego podkomisji. Natomiast uprawnienia Rady Miasta do powoływania przewodniczącego komisji wyrażono w § 23 zd. 1 Statutu: "Wyboru przewodniczących komisji dokonuje rada spośród kandydatów wskazanych przez poszczególne komisje". Z kolei w § 22 Statutu określono kompetencję Rady Miasta: "Rada, powołując inne stałe komisje bądź komisje doraźne, określa liczbę członków, dokonuje ich wyboru oraz ustała zakres merytoryczny ich uprawnień". Następnie w § 25 zd. 1. Statutu określono: "Prawo odwoływania członków komisji, w tym także przewodniczącego, służy radzie." Odczytanie systemowe norm kompetencyjnych Rady Miasta wskazuje, iż określono w Statucie kompetencje organu stanowiącego do powoływania komisji stałych i doraźnych, wyboru członków komisji, przewodniczącego komisji, określania liczby członków komisji, zakresu merytorycznego ich uprawnień, odwołania członków komisji, w tym przewodniczącego. Brak jest wyraźnej normy kompetencyjnej do odwołania z funkcji przewodniczącego. Rada Miasta może jedynie odwołać radnego, będącego przewodniczącym komisji z jej składu, nie może jednak radnego odwołać z samej funkcji przewodniczącego, pozostawiając go jednocześnie w składzie komisji. Zdaniem strony, podkreślenia wymaga fakt, iż normy kompetencyjnej Rady Miasta do odwołania z funkcji przewodniczącego komisji nie można wywieść z wnioskowania a maiore ad minus - jeśli można odwołać przewodniczącego ze składu komisji to można i z samej funkcji. Takie wnioskowanie o kształcie normy kompetencyjnej, zatem o uprawnieniu władz publicznych jest niedozwolone w tym przypadku, bowiem treść normy kompetencyjnej winna być, w państwie praworządnym (art. 2 Konstytucji RP), określona tak precyzyjnie, jak to tylko, na gruncie systemu regulacji stanowiących podstawę przyznania kompetencji, jest możliwe. W przedmiotowej sprawie organ stanowiący gminy mógł określić w Statucie kompetencje Rady Miasta do wyboru i odwołania z funkcji przewodniczącego komisji w tak samo precyzyjny sposób, w jaki określił kompetencję komisji Rady Miasta do wyboru i odwołania z funkcji przewodniczącego podkomisji. Jeśli zatem tego nie uczynił, to zgodnie z wykładnią celowościową celem takiego określenia kompetencji Rady Miasta było pozbawienie uprawnienia do odwoływania z funkcji przewodniczącego komisji stałej bądź doraźnej. Motywy takiego działania prawodawcy podkreślono wcześniej: przeciwdziałanie wywieraniu presji na przewodniczącego. W ocenie strony świadczy to o przekroczeniu przez Radę Miasta jej kompetencji wyrażonych w § 25 zd. 1. Statutu. Skarżąca oświadczyła też, że niewątpliwie Uchwała odwołująca ją z funkcji przewodniczącej Komisji dotyczy jej interesu prawnego i faktycznego, bowiem pozbawiają tej funkcji i uprawnień z nią związanych. Posiada zatem interes prawny w zaskarżeniu uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że § 25 Statutu stanowi, że prawo odwoływania członków komisji, w tym także przewodniczącego, służy radzie. Prawo odwoływania z funkcji wiceprzewodniczącego, prawo znoszenia podkomisji i odwoływania z funkcji przewodniczącego podkomisji służy komisji. Widoczne w powyższym tekście jest, iż nie reguluje on wprost kwestii odwoływania z funkcji przewodniczącego komisji. Aby jednak właściwie odczytać powyższy zapis statutu, należy odwołać się do treści innych zawartych w statucie przepisów. W szczególności § 22 stanowi, że rada, powołując inne stałe komisje bądź doraźne komisje, określa liczbę członków, dokonuje ich wyboru, ustala zakres merytoryczny ich uprawnień. Z kolei § 23 przewiduje, że wyboru przewodniczących komisji dokonuje rada spośród kandydatów wskazanych przez poszczególne komisje; komisja dokonuje wyboru wiceprzewodniczących. Z powyższych zapisów ( §§ 22, 23 i 25 ) wynika, że rada gminy powołuje komisje, powołuje i odwołuje jej członków oraz co ważne dokonuje wyboru przewodniczących komisji. Natomiast do kompetencji samej komisji należy odwoływanie z funkcji wiceprzewodniczącego. Zauważalny jest zatem następujący podział kompetencji pomiędzy radą gminy a komisjami odnośnie decydowania o kształcie komisji: rada ma prawo stanowienia o samej komisji i jej przewodniczącym, natomiast komisja decyduje o wiceprzewodniczącym i podkomisjach. Organ wyraził pogląd, że w oparciu o powyższe, uznać należy, że przyznane radzie gminy mocą postanowień statutu prawo wyboru przewodniczącego komisji (jego powołania), rodzi jednocześnie prawo rady gminy do jego odwołania z tej funkcji. Jakkolwiek zatem statut nie zawiera wprost zapisu wskazującego na podmiot uprawniony do odwołania przewodniczącego komisji, logicznym i racjonalnym jest przyjęcie, że kompetencja ta przynależy do rady gminy. Przyjęcie poglądu przeciwnego ocenił jako nieracjonalne, gdyż odebranie radzie gminy prawa do odwołania przewodniczącego komisji zaburzałoby ciągłość kompetencyjną rady gminy, rozumianą jako prawo zarówno powołania jak i odwołania danej osoby z powierzonej jej funkcji. Trudno bowiem za racjonalne uznać rozwiązanie, iż to rada gminy powołuje przewodniczącego komisji, natomiast nie może go już odwołać, gdyż prawo to służy innemu podmiotowi np. samej komisji. Jako niezasadny ocenił także pogląd prezentowany przez skarżącą, iż w świetle postanowień statutu, przewodniczący komisji jest nieodwoływalny ze swej funkcji, co skarżąca uzasadnia konicznością stabilizacji pozycji przewodniczącego w warunkach wystąpienia sporów wewnątrz rady gminy. Nie zauważa ona jednak oczywistego negatywnego skutku niemożności odwołania przewodniczącego komisji, jakim jest brak możliwości zareagowania na wadliwe wykonywania przez niego pracy czy też uchylanie się od wykonywania funkcji. Natomiast zagwarantowanie sprawnego działania komisji a tym samym i całej rady gminy jest celem nadrzędnym w stosunku do gwarancji pozycji przewodniczącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Owym innym aktem jest zaskarżona uchwała. Podstawą prawną skargi jest w tym przypadku art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713) – daej także "usg". Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, w tym także na akt prawa miejscowego jest posiadanie w konkretnej sprawie własnego interesu prawnego (za wyjątkiem określonym w ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym), który przez fakt podjęcia uchwały o określonej treści zostaje naruszony. Dla skutecznego wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona musi więc wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z konkretnego przepisu prawa. Konieczne jest zatem wykazanie istnienia związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływaniem na sferę prawnomaterialną skarżącego w postaci pozbawienia go uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego lub nałożenia obowiązków, które z niego nie wynikają. Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz właśnie naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W ocenie Sądu skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej własny interes prawny. § 23 Statutu przewiduje tryb wyboru i istnienie funkcji przewodniczącego komisji i to skarżąca została wybrana do jej pełnienia, z czym wiążą się uprawnienia i obowiązki przypisane przewodniczącej. Skoro na mocy uchwały została z tego stanowiska odwołana, to fakt ten wpływa zarówno na jej sytuację faktyczną, jak i jej prawną pozycję zajmowaną w Radzie i przypisane kompetencje, związane z pełnieniem tej funcji. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że skarga strony jest dopuszczalna w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przechodząc do rozpoznania zasadniczego sporu zauważyć należy, że Statut Gminy istotnie nie stanowi wprost jaki organ jest kompetentny do odwołania radnego z funkcji przewodniczącego komisji. Tym niemniej oceniając dopuszczalność podjęcia takiego działania przez Radę podzielić należy stanowisko organu w dwóch aspektach: - trudno racjonalnie założyć, że przewodniczący jest nieusuwalny z funkcji, - trzeba dokonać łącznej analizy pozostałych zapisów Statutu, a nie jednego, wyjętego z kontekstu. Odnośnie pierwszego z przyjętych twierdzeń, przyjęciu stanowiska strony, że nieusuwalność przewodniczącego ma na celu stabilizację jego pozycji stoi na przeszkodzie fakt, że aprobata takiego poglądu prowadziłaby do wniosku, że przewodniczący jest nieusuwalny i to niezależnie od tego, czy prawidłowo wykonuje swoje obowiązki, a przez to zapewnia właściwą pracę komisji, a pośrednio całej Rady w sprawach należących do zadań danej komisji czy też nie. Natomiast podzielić należy pogląd organu, że zapewnienie sprawnej pracy komisji i rady jest celem nadrzędnym w stosunku do pozycji przewodniczącego. Co do drugiego z twierdzeń na wstępie przypomnieć należy, że wykładnia prawa winna opierać się na założeniu, że jest ono spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że przepisy nie powinny być wykładane tak, aby prowadziło to do naruszenia owego całościowego porządku. Zgodnie z § 23 Statutu, wyboru przewodniczących komisji dokonuje rada (...). Komisja dokonuje wyboru wiceprzewodniczącego komisji. Może także tworzyć podkomisje i wyznaczyć ich przewodniczących. W ocenie Sądu w powyższego wynikają dwa wnioski: z cytowanego zapisu statutu wynika swoista "piętrowa" czy "hierarchiczna" konstrukcja kompetencji: w sprawach przewodniczącego komisji właściwa jest Rada, w sprawach wiceprzewodniczącego, podkomisji i ich przewodniczących – komisja. Po wtóre skoro to rada wybiera przewodniczących, to – wnioskując per analogiam - do kompetencji tego właśnie organu należy ich odwołanie. Wreszcie zauważyć przyjdzie, że § 25 zd. 1 stanowiący, że prawo odwoływania członków komisji, w tym także przewodniczącego, służy radzie, koresponduje z dwoma innymi §§ Statutu: 22 i 23, a wszystkie te trzy zapisy należy wykładać łącznie. Pierwszy z nich dotyczy powołania członków komisji, drugi – przewodniczących komisji. Podział ten stał się zapewne wynikiem innego trybu wyboru obu grup radnych, gdyż wyboru przewodniczących komisji dokonuje rada spośród kandydatów wskazanych przez poszczególne komisje. Natomiast skoro tryb odwołania jest uregulowany w jednym § Statutu, właśnie § 25 i literalnie określa "prawo odwoływania członków komisji, w tym także przewodniczącego", to oznacza to, że tryb ten jest taki sam odnośnie członków komisji, jak i ich przewodniczących. Nadto przepis ten nie określa, czy chodzi o odwołanie ze składu czy z funkcji, a ponieważ odnosi się także do przewodniczącego, to zasadnym jest uznanie, że chodzi tu o oba warianty odwołania. Na prawidłowość dokonanej wyżej wykładni wskazuje także wykładnia samego § 25 Statutu. Wnioskując bowiem w myśl zasady a maiori ad minus stwierdzić należy, że skoro rada może uczynić więcej, czyli jest kompetentna do odwołania przewodniczącego komisji z jej składu, przez co pozbawiony zostaje jakiegokolwiek wpływu na jej działalność, to tym bardziej może uczynić mniej, czyli odwołać go tylko z funkcji przewodniczącego, ale przy zachowaniu członkostwa w komisji i prawa do uczestniczenia w jej pracach. Z powyższego wynika, że odwołanie przewodniczącego komisji z tej funkcji jest dopuszczalne i właściwym do tego organem jest rada gminy. Zatem zarzut naruszenia § 25 zd. 1. Statutu Gminy okazał się nieuzasadniony. W konsekwencji nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji, gdyż rada gminy odwołując stronę z funkcji przewodniczącej komisji działała na podstawie i w granicach prawa. W takim zaś razie, skarga jako niezasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.