III SA/Gl 493/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 marca 2025 r., nr SKO.FD/41.4/35/2025/3007 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę. G.J. (dalej jako: skarżący, strona) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium) z dnia 31 marca 2025 r. o nr SKO.FD/41.4/35/2025/3007 utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 6 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia 19 października 2023 r. w sprawie określenia Z sp. z o.o. kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Podstawą prawna zaskarżonego postanowienia był art. 138 § 1 pkt 1 - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Wydanie tej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Skarżący wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2024 r. zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia 19 października 2023 r. określającej Z sp. z o. o. wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w oparciu o art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł, że Z sp. z o. o. nie posiadała należytej reprezentacji (brak organów uprawnionych do reprezentacji Spółki). Następnie SKO postanowieniem nr. [...] z dnia 6 lutego 2025 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta G., albowiem uznało złożony wniosek za niedopuszczalny ze względów podmiotowych skarżący nie był stroną postępowania zakończonego ww. decyzją w związku z tym nie posiada legitymacji do jej skarżenia. Dalej skarżący pismem z dnia 13 lutego 2025 r. ww. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium nr [...] z dnia 6 lutego 2025 r., zarzucając naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie, iż skarżący nie może być uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją nr [...], podczas gdy stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (postępowanie prowadzone w sprawie [...] niewątpliwie wpływa na obowiązek prawny wnioskującego, albowiem decyzja ta stanowi podstawę żądania zapłaty kwoty wraz z odsetkami); - przepisów postępowania, a to art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji [...] z urzędu wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a to w sytuacji gdy spółka nie miała organów uprawnionych do jej reprezentacji. W związku z powyższym SKO uznało, iż zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kolegium dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. stwierdziło, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zdaniem Kolegium przedmiotowej sprawie, zaistniała pierwsza z ww. przyczyn. Kolegium stwierdziło bowiem, że skarżący nie posiadał statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta G. nr [...], albowiem stroną tego postępowania była Z sp. z o. o. w związku z czym skarżący nie posiadał umocowania prawnego w sprawie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Dlatego, w ocenie Kolegium, należało odmówić wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek postępowanie wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot posiadający interes prawny. Według SKO złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem podmiotowym taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Wydanie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienia będzie uzasadnione, gdy na pierwszy rzut oka, bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego możliwe jest stwierdzenie, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Kolegium podniosło, że na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się utrwalony pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie okoliczności były oczywiste i niewątpliwe - stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G.nr [...] była Z sp. z o. o. a, nie skarżący. Wobec czego Kolegium odmówiło skarżącemu wszczęcia postępowania, albowiem nie posiadał on przymiotu strony w tym postępowaniu. Nadto Kolegium zaakcentowało, że prowadzone wobec wnioskującego postępowanie w sprawie odpowiedzialności solidarnej ze Spółką za zaległości z tytułu zwrotu dotacji nie upoważnia go do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji określającej Spółce kwotę dotacji pobraną w nadmiernej wysokości/niezgodnie z przeznaczeniem. Jako strona postępowania w sprawie orzeczenia o odpowiedzialności za zaległości Spółki skarżący będzie uprawniony do skarżenia decyzji, która zapadnie w tym postępowaniu. Natomiast do składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] uprawniona jest jedynie Spółka. W związku z powyższym Prezydent Miasta G. przeprowadził postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji nr [...]. wobec Spółki reprezentowanej przez B.B. - ujawnionego aktualnie w KRS Spółki jako Prezes Zarządu. W skardze z 23 maja 2026r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie, iż skarżący nie może być uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją [...], podczas gdy stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego łub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie prowadzone w sprawie [...] niewątpliwie wpływa na obowiązek prawny skarżącego, albowiem decyzja ta stanowi podstawę żądania od skarżącego zapłaty kwoty wraz z odsetkami; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji [...] z urzędu wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a to w sytuacji gdy spółka nie miała organów uprawnionych do jej reprezentacji. Wobec powyższych zarzutów, skarżący wniósł o: - uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona m.in. wskazała, że celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowanie dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Skarżący wskazał, iż o jego solidarnym zobowiązaniu do zapłaty orzeczono w oparciu o decyzję ([...]) wydaną z naruszeniem prawa, albowiem Spółka od dnia 14 lutego 2022 r. nie posiadała organów mogących ją reprezentować. Ponadto skarżący podniósł, iż organ w ogóle nie rozważył czy zasadnym jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z urzędu na podstawie art. art. 157 § 2 kpa, a to w związku z ujawnieniem nowych dowodów w sprawie poświadczających, iż na chwilę wydania decyzji [...] Spółka nie posiadała organów uprawnionych do jej reprezentacji. Z art. 201 § 1 i art. 204 § 1 KSH wynika, że konsekwencją braków w składzie organu zarządczego spółki kapitałowej jest pozbawienie tego podmiotu możliwości skutecznego działania w obrocie prawnym. Jeżeli więc osoba prawna nie posiada organu powołanego do jej reprezentowania, to pomimo posiadania zdolności sądowej i procesowej nie może ujawnić swojej woli i podejmować czynności prawnych lub procesowych. Skarżący zaznaczył, że Spółka od dnia 14 lipca 2022 godz. 22:00 nie posiadała żadnego członka zarządu, który zostałby skutecznie powołany na to stanowisko i przyjął je, a więc nie posiadała reprezentacji w myśl art. 30 ust. 3 k.p.a. Oznacza to, że adresowana do Spółki pierwotna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 30 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego w sporze co do legalności oraz skuteczności czynności zarządu spółki kapitałowej wpis do KRS nie stanowi podstawy ustaleń oraz ocen w tym zakresie - jest nim rzeczywisty stan wynikający z aktów organów spółki kapitałowej przewidzianych w ustawie, umowie albo statucie oraz prawomocnych orzeczeń sądu, o których mowa w art. 18 ust. 2 KSH oraz art. 373 PrUp (zob. wyrok SN z 12.2.2010 r., I CSK 272/09, Legalis). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto w ocenie SKO wskazane w skardze okoliczności nie wnoszą do sprawy jakichkolwiek nowych elementów, gdyż stanowią w istocie powielenie zarzutów składanych już na etapie postępowania zażaleniowego i nie prowadzą do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z Dz.U. 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie a zaskarżone postanowienie SKO z dnia 31 marca 2025 r. o nr SKO.FD/41.4/35/2025/3007 utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 6 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...]z dnia 19 października 2023 r. w sprawie określenia Z sp. z o.o. kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości było prawidłowe, ponieważ nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie , jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast przepis art. 147 § 2 k.p.a stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje na wniosek strony. Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a., strona postępowania. Stroną postępowania jest zaś w świetle art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołany art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy jednak odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego. Uznanie zatem skarżącego za stronę postępowania wymaga wymienienia norm przepisów prawa materialnego administracyjnego, które wskazywałyby na jego osobisty, własny i indywidualny interes prawny. Tylko bowiem wskazanie takich przepisów mogłoby zdecydować o przyznaniu skarżącemu przymiotu strony. Decyzja ostateczna Prezydenta z dnia 19 października 2023 r. wydana została wobec Z Sp. z o.o., a nie wobec skarżącego, który w dacie wydania tej decyzji nie pełnił funkcji członka zarządu tej spółki. Jak wynika z wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego ujawnionym do dzisiaj prezesem zarządu Z Sp. z o.o., jest B.B. Nie jest zatem tak, jak twierdzi skarżący w skardze, że spółka nie miała organów. Dodać trzeba, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. 2025 poz. 869) domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe. Jeżeli dane wpisano do Rejestru niezgodnie ze zgłoszeniem podmiotu lub bez tego zgłoszenia, podmiot ten nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej działającej w dobrej wierze zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli zaniedbał wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu. Zdaniem Sądu skarżący w świetle art. 28 k.p.a. nie posiada interesu prawnego i nie ma przymiotu strony (nie jest nią) domagając się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta G. z dnia 19 października 2023 r. nr [...] która to wydana została wobec spółki. Brak jest przepisu prawa materialnego, który legitymowałby skarżącego do występowania w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 października 2023r. jako jego strona. Takie przepisu również nie wskazał skarżący. Skarżący posiada co najwyżej interes faktyczny, co nie daje mu przymiotu strony. Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 151p.p.s.a. oddalił skargę.